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Evitare un conflitto prolungato
di Samuel Charap e Miranda Priebe, RAND Corporation, gennaio 2023

[Samuel Charap è scienziato politico senior presso RAND Corporation. Miranda Priebe è direttore del Center for Analysis of U.S. Grand Strategy e scienziato politico senior presso RAND Corporation]

Sommario

La discussione sulla guerra tra Russia e Ucraina a Washington è sempre più dominata dalla domanda su come potrebbe finire. Per informare la discussione, questa prospettiva identifica i modi in cui la guerra potrebbe evolvere e come le traiettorie alternative influirebbero sugli interessi degli Stati Uniti. Gli autori sostengono che, oltre a minimizzare i rischi di una grave escalation, gli interessi degli Stati Uniti sarebbero meglio serviti evitando un conflitto prolungato. I costi e i rischi di una lunga guerra in Ucraina sono significativi e superano i possibili benefici per gli Stati Uniti. Sebbene Washington non possa determinare da sola la durata della guerra, può adottare misure che rendano più probabile una fine negoziata del conflitto. Attingendo alla letteratura sulla conclusione dei conflitti, gli autori identificano i principali ostacoli ai colloqui di pace tra Russia e Ucraina, come il reciproco ottimismo sul futuro della guerra, o il reciproco pessimismo sulle implicazioni della pace. La Prospettiva evidenzia quattro strumenti politici che gli Stati Uniti potrebbero utilizzare per mitigare questi ostacoli: chiarire i piani per il futuro sostegno all’Ucraina, assumere impegni per la sicurezza dell’Ucraina, rilasciare garanzie sulla neutralità del Paese e stabilire condizioni per l’alleggerimento delle sanzioni alla Russia.

La politica statunitense e la traiettoria del conflitto tra Russia e Ucraina

Come finirà? Questa domanda domina sempre più spesso le discussioni sulla guerra russo-ucraina a Washington e in altre capitali occidentali. Sebbene il successo delle controffensive ucraine a Kharkiv e Kherson nell’autunno 2022 abbia rinnovato l’ottimismo circa le prospettive di Kyiv sul campo di battaglia, l’annuncio del Presidente russo Putin, il 21 settembre, di una mobilitazione parziale e dell’annessione di quattro province ucraine ha ricordato che questa guerra non è affatto vicina a una risoluzione. I combattimenti infuriano ancora su quasi 1.000 km di linee di fronte. I negoziati per porre fine al conflitto sono sospesi da maggio.

La traiettoria e l’esito finale della guerra saranno, ovviamente, determinati in larga misura dalle politiche di Ucraina e Russia. Ma Kiev e Mosca non sono le uniche capitali interessate a ciò che accadrà. Questa guerra è il conflitto interstatale più significativo degli ultimi decenni e la sua evoluzione avrà conseguenze importanti per gli Stati Uniti. È opportuno valutare come potrebbe evolvere, quali traiettorie alternative potrebbero prospettarsi per gli interessi statunitensi, e cosa può fare Washington per promuovere una traiettoria che serva al meglio gli interessi degli Stati Uniti.

Alcuni analisti sostengono che la guerra si stia dirigendo verso un esito favorevole per Stati Uniti e Ucraina. L’Ucraina ha avuto la forza di combattere sul campo fino al dicembre 2022, e potrebbe plausibilmente combattere fino a quando non riuscirà a cacciare l’esercito russo dal Paese. I fautori di questo punto di vista sostengono che i rischi di un uso nucleare russo o una guerra con l’Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico (NATO) rimarranno gestibili. Una volta costretta a perdere l’Ucraina, una Russia castigata non avrebbe altra scelta se non quella di lasciare il suo vicino in pace, e persino pagare un risarcimento per i danni causati. Tuttavia, gli studi sui conflitti passati e un’attenta analisi di questo suggeriscono che tale scenario ottimistico è improbabile.

In questa prospettiva, quindi, esploriamo le possibili traiettorie che la guerra tra Russia e Ucraina potrebbe prendere e come potrebbero influenzare gli interessi degli Stati Uniti. Consideriamo anche ciò che gli Stati Uniti potrebbero fare per influenzare il corso del conflitto.

Un’avvertenza importante: questa prospettiva si concentra sugli interessi degli Stati Uniti, che spesso si allineano, ma non sono sinonimi degli interessi ucraini. Riconosciamo che sono stati gli ucraini a combattere e morire per proteggere il loro Paese da un’invasione russa non provocata, illegale e moralmente ripugnante. Le loro città sono state rase al suolo; la loro economia è stata decimata; sono stati vittime di crimini di guerra dell’esercito russo. Tuttavia, il governo degli Stati Uniti ha l’obbligo nei confronti dei suoi cittadini di determinare come le diverse traiettorie di guerra potrebbero impattare gli interessi statunitensi, ed esplorare possibili condotte per promuovere tali interessi.

Dimensioni chiave che definiscono le traiettorie di guerra

Numerosi analisti hanno ipotizzato scenari per traiettorie a breve termine, o addirittura per gli endgames. Sebbene tali scenari siano importanti per pensare al futuro, sono meno utili per determinare quali possibili sviluppi siano più importanti per gli Stati Uniti. Per i responsabili politici statunitensi è forse più utile considerare quali aspetti particolari dello sviluppo futuro del conflitto avranno l’impatto più significativo sugli interessi degli Stati Uniti. Al posto di scenari ricchi e descrittivi, esaminiamo cinque dimensioni chiave che definiscono traiettorie di guerra alternative:
- possibile uso di armi nucleari da parte della Russia
- possibile escalation verso un conflitto Russia-NATO
- controllo territoriale
- durata
- tipo di conclusione della guerra.
In questa sezione descriviamo ciascuna di queste dimensioni, consideriamo come potrebbero variare con il progredire della guerra ed esploriamo le relazioni tra esse. Spieghiamo inoltre come le diverse variazioni di queste cinque dimensioni influirebbero sugli interessi degli Stati Uniti.

Possibile uso russo di armi nucleari

Lo spettro dell’uso di armi nucleari da parte russa ha perseguitato questo conflitto fin dai primi giorni. Nell’annunciare la sua invasione nel febbraio 2022, Putin ha minacciato qualsiasi Paese che avesse tentato di interferire in Ucraina di subire conseguenze “come non avete mai visto in tutta la vostra storia”. [3] Una settimana dopo ha ordinato un “regime speciale di servizio di combattimento” per le forze nucleari russe. Nell’ottobre 2022, Mosca ha affermato che Kiev stava pianificando di far esplodere una “bomba sporca” radioattiva in Ucraina come operazione false-flag, per poi incolpare la Russia. I funzionari statunitensi temevano che la Russia stesse promuovendo questa storia per creare un pretesto per l’uso di armi nucleari. E, cosa forse più sconcertante, i governi occidentali sembrano essersi convinti che Mosca abbia preso in considerazione l’uso di armi nucleari non strategiche (NSNW) quando le sue forze hanno perso terreno in autunno. La Russia ha negato queste accuse, ma le notizie suggeriscono che gli alti comandanti russi hanno discusso questa opzione. [6]

Alcuni analisti hanno scartato la possibilità dell’uso di armi nucleari, sostenendo che la Russia sa che l’impiego di armi nucleari sarebbe autolesionista. Essi sottolineano la mancanza di obiettivi militari di alto valore (ad esempio, forze ucraine concentrate) che potrebbero essere efficacemente distrutti con tali armi, e il rischio che queste armi possano danneggiare le stesse truppe russe. L’uso di queste armi potrebbe provocare l’entrata in guerra della NATO, erodere il rimanente sostegno internazionale della Russia e scatenare un contraccolpo politico interno per il Cremlino. Sapendo questo, la logica vuole che la Russia sia dissuasa dall’usare le armi nucleari. [7]

Queste argomentazioni ignorano diversi aspetti che rendono l’uso di armi nucleari da parte della Russia un’eventualità plausibile, di cui Washington deve tenere conto, e un fattore estremamente importante nel determinare la futura traiettoria del conflitto.

In primo luogo, è dimostrato che il Cremlino percepisce questa guerra come quasi esistenziale. L’Ucraina è stata a lungo una categoria a sé stante nelle priorità della politica estera russa; anche prima della guerra del 2022, la Russia era disposta a dedicare risorse significative e a scendere a compromessi importanti per perseguire i propri obiettivi in Ucraina [8]. Ad esempio, Mosca ha pagato a caro prezzo l’annessione della Crimea e l’invasione dell’Ucraina orientale nel 2014. Le sanzioni occidentali sono costate un calo medio del 2% del prodotto interno lordo russo da un trimestre all’altro tra la metà del 2014 e la metà del 2015, un effetto che si è aggravato con il protrarsi delle sanzioni negli anni successivi. [9] La decisione di Putin di lanciare un’invasione su larga scala nel febbraio 2022, nonostante i chiari avvertimenti degli Stati Uniti e dei loro alleati che avrebbe pagato un prezzo molto più alto rispetto al 2014, dimostra che è disposto a spingersi a livelli ancora più estremi per perseguire i suoi obiettivi in Ucraina. La decisione di mobilitare 300.000 russi nel settembre 2022 ha probabilmente sconvolto un ordine sociale interno che Putin ha impiegato quasi 25 anni a costruire, il che segnala anche un alto livello di determinazione. [10] Tale ordine si basava sull’evitare il tipo di instabilità sociale che la mobilitazione avrebbe introdotto, in particolare per i principali sostenitori di Putin. La decisione di mobilitarsi è stata rimandata fino a divenire ormai tardiva da un punto di vista militare per evitare questi costi politici interni, e i rischi percepiti di potenziali disordini derivanti da un calo del sostegno popolare al regime. La disponibilità di Putin ad accettare questi costi e rischi interni sottolinea l’importanza che egli attribuisce agli interessi russi in Ucraina.

In secondo luogo, poiché le capacità convenzionali della Russia sono state decimate in Ucraina, le opzioni di escalation non nucleari di Mosca sono limitate. Se la Russia dovesse subire ulteriori perdite su larga scala sul campo di battaglia, i responsabili del Cremlino potrebbero essere presi dalla disperazione. Una volta esaurite le altre opzioni convenzionali di escalation, Mosca potrebbe ricorrere alle armi nucleari, e in particolare all’uso delle armi nucleari non-strategiche, per evitare una sconfitta catastrofica. In terzo luogo, gli strateghi russi hanno da tempo evidenziato l’utilità delle armi nucleari per raggiungere obiettivi operativi e tattici nel contesto di una guerra convenzionale che Mosca stesse perdendo. E la Russia ha le capacità per realizzare questi concetti: I suoi sistemi di lancio di armi nucleari includono artiglieria, missili balistici a corto raggio e missili da crociera, che potrebbero essere impiegati in Ucraina. [11] Gli strateghi russi prevedono anche l’impiego preventivo di armi nucleari contro obiettivi civili – città, centri industriali militari e strutture governative – e contro obiettivi militari, almeno nel contesto di una guerra con la NATO. [12] Mosca potrebbe anche usare le armi nucleari per attacchi dimostrativi, sia nell’atmosfera che mirati ai centri abitati. [13] L’efficacia militare dell’impiego di armi nucleari in Ucraina potrebbe essere oggetto di dibattito, ma si tratta di un’eventualità plausibile alla luce delle conoscenze sulla pianificazione e sulle capacità russe.

Sebbene l’uso di armi nucleari russe in questa guerra sia plausibile, non possiamo stabilire con precisione quanto sia probabile tale uso. Quello che possiamo dire è che il rischio di uso del nucleare è molto più alto che in tempo di pace. Possiamo anche dire che l’uso del nucleare avrebbe un’alta conseguenza per gli Stati Uniti.

Gli Stati Uniti hanno segnalato pubblicamente e, secondo quanto riferito, in contatto diretto con il Cremlino, che si sarebbero vendicati se la Russia avesse utilizzato armi nucleari in Ucraina. [14] I funzionari statunitensi hanno evitato di specificare l’esatta natura di una possibile risposta – usando invece frasi come “conseguenze catastrofiche” – ma un funzionario della NATO ha affermato che essa comporterebbe “quasi certamente” una “risposta fisica da parte di molti alleati”. [15] Sebbene questa formulazione non impegni esplicitamente a una risposta militare, anche una ritorsione non militare che comporti “conseguenze catastrofiche” per la Russia potrebbe portare a una spirale di “tit-for-tat” che porterebbe a una guerra NATO-Russia. L’uso di armi nucleari russe in Ucraina potrebbe quindi portare a un conflitto diretto degli Stati Uniti con la Russia, che potrebbe infine sfociare in uno scambio nucleare strategico. [16]

Ma anche se le sfide escalatorie potessero essere gestite, l’uso di armi nucleari russe in Ucraina sarebbe altamente consequenziale per gli Stati Uniti. Se la Russia ottenesse concessioni o guadagni militari attraverso l’uso del nucleare, la norma contro il non uso si indebolirebbe e altri Paesi potrebbero essere più propensi a usare tali armi in conflitti futuri. Inoltre, l’uso russo di armi nucleari in Ucraina avrebbe effetti ampi e imprevedibili sulle politiche degli alleati nei confronti della guerra, portando potenzialmente a una rottura dell’unità transatlantica. La morte e la distruzione in Ucraina, già di per sé una tragedia, potrebbero avere un forte impatto sull’opinione pubblica statunitense e alleata. In breve, l’amministrazione Biden ha ampie ragioni per fare della prevenzione dell’uso di armi nucleari da parte della Russia una priorità fondamentale per gli Stati Uniti.

Possibile escalation verso un conflitto Russia-NATO

Dall’ottobre 2021, quando ha informato per la prima volta il presidente Joe Biden sui piani della Russia di invadere l’Ucraina, il presidente degli Stati Maggiori Riuniti Mark Milley avrebbe tenuto una lista di “interessi e obiettivi strategici degli Stati Uniti” nella crisi: “Il primo è “non avere un conflitto cinetico tra l’esercito americano e la NATO e la Russia”. Il secondo, strettamente correlato, era “contenere la guerra all’interno dei confini geografici dell’Ucraina”. [17] Ad oggi, la Russia e l’Ucraina rimangono gli unici combattenti della guerra. Ma la guerra potrebbe ancora coinvolgere gli alleati degli Stati Uniti. I combattimenti si svolgono in un Paese che confina con quattro Stati membri della NATO sulla terraferma e condivide il litorale del Mar Nero con altri due. La portata del coinvolgimento indiretto degli alleati della NATO nella guerra lascia senza fiato. Il sostegno comprende decine di miliardi di dollari di armi e altri aiuti forniti all’Ucraina, supporto tattico di intelligence, sorveglianza e ricognizione alle forze armate ucraine, miliardi di dollari mensili di sostegno diretto al bilancio di Kiev e dolorose sanzioni economiche imposte alla Russia. Un precedente rapporto della RAND Corporation ha delineato quattro percorsi plausibili per una decisione intenzionale della Russia di colpire gli Stati membri della NATO nel contesto della guerra in Ucraina. Ha individuato le seguenti ragioni: [18]
- Punire i membri della NATO per le politiche già in atto con l’obiettivo di porre fine al sostegno alleato all’Ucraina.
- Colpire preventivamente la NATO se la Russia percepisce che l’intervento della NATO in Ucraina è imminente.
- Interdire il trasferimento di armi all’Ucraina che la Russia ritiene possano causare la sua sconfitta.
- Ritorsione contro la NATO per il sostegno percepito ai disordini interni alla Russia.
Sebbene la decisione russa di attaccare uno Stato membro della NATO non sia affatto inevitabile, in parte perché potrebbe portare a una guerra con un’alleanza molto più potente, il rischio è elevato mentre il conflitto in Ucraina è in corso. Inoltre, anche un’escalation involontaria che porti all’ingresso della NATO nel conflitto è un rischio costante. Sebbene l’incidente del novembre 2022, che ha coinvolto un missile di difesa aerea ucraino atterrato in territorio polacco, non sia andato fuori controllo, ha dimostrato che i combattimenti possono involontariamente estendersi al territorio dei vicini alleati degli Stati Uniti. Un futuro errore di puntamento potrebbe inviare un missile russo in territorio NATO, innescando potenzialmente un ciclo di azione-reazione che potrebbe portare a un conflitto su larga scala. Se la guerra in Ucraina dovesse finire, la probabilità di uno scontro diretto Russia-NATO, intenzionale o involontario, diminuirebbe notevolmente.

È chiaro perché Milley abbia indicato l’evitare una guerra Russia-NATO come la principale priorità degli Stati Uniti: Le forze armate statunitensi sarebbero immediatamente coinvolte in una guerra calda con un Paese che possiede il più grande arsenale nucleare del mondo. Mantenere una guerra Russia-NATO al di sotto della soglia nucleare sarebbe estremamente difficile, soprattutto in considerazione dello stato di debolezza delle forze armate convenzionali russe. Alcuni analisti dubitano che la Russia attaccherebbe un Paese della NATO, dal momento che sta già perdendo terreno contro le forze ucraine e si troverebbe in una guerra con l’alleanza più potente del mondo. [19] Tuttavia, se il Cremlino concludesse che la sicurezza nazionale del Paese è gravemente minacciata, potrebbe deliberatamente intensificare il conflitto in mancanza di alternative migliori.

Controllo del territorio

A dicembre 2022, la Russia occupava quasi il 20% dell’Ucraina. La priorità di Kiev è quella di riprendere il controllo di questo territorio. L’Ucraina ha ottenuto alcuni successi notevoli, in particolare a Kharkiv e Kherson. Tuttavia, le aree ancora controllate dalla Russia contengono importanti risorse economiche, come la centrale nucleare di Zaporizhzhia, che forniva fino al 20% della capacità di produzione di energia elettrica dell’Ucraina prima della guerra, e l’intera costa del Mar d’Azov. Il Presidente Volodymyr Zelenskyy è impegnato in una campagna militare per liberare l’intero territorio ucraino riconosciuto a livello internazionale. Ha giustificato questo obiettivo con l’imperativo morale di liberare i cittadini del suo Paese dalla brutale occupazione russa. Una traiettoria di guerra che permetta all’Ucraina di controllare una parte maggiore del suo territorio riconosciuto a livello internazionale sarebbe vantaggiosa per gli Stati Uniti (Tabella 1). Gli Stati Uniti hanno interesse a dimostrare che l’aggressione non paga e a rafforzare la norma dell’integrità territoriale sancita dal diritto internazionale. [20] Tuttavia, le implicazioni di questo interesse per un ulteriore controllo territoriale ucraino oltre la linea del dicembre 2022 non sono chiare. Ad esempio, anche se l’Ucraina assumesse il controllo di tutto il territorio che la Russia ha conquistato dal 24 febbraio 2022, Mosca violerebbe comunque la norma sull’integrità territoriale. In altre parole, non è chiaro se una traiettoria che preveda il mantenimento da parte della Russia della linea di controllo del dicembre 2022 danneggerebbe maggiormente l’ordine internazionale rispetto a una traiettoria che preveda un arretramento delle forze russe fino alla linea di febbraio. In entrambi i casi, la Russia controllerebbe parte del territorio ucraino in violazione della norma sull’integrità territoriale. Una fine della guerra che lasci all’Ucraina il pieno controllo di tutto il suo territorio riconosciuto a livello internazionale ripristinerebbe la norma sull’integrità territoriale, ma questo rimane un risultato altamente improbabile.

Inoltre, l’indebolimento della norma non è tanto una funzione della quantità di terra sequestrata illegalmente quanto una conseguenza dell’accettazione del cambiamento territoriale da parte della comunità internazionale. Gli Stati Uniti non hanno bisogno (e quasi certamente non lo farebbero) di riconoscere formalmente un’eventuale occupazione russa di un territorio ucraino sovrano, indipendentemente dal punto in cui viene tracciata la linea di controllo de facto. Come hanno fatto con la Crimea, gli Stati Uniti possono adottare misure per garantire che qualsiasi conquista russa dal 24 febbraio 2022 sia trattata come illegittima e illegale e che la Russia paghi un prezzo salato per la sua aggressione.

L’estensione del controllo di Kiev sul territorio potrebbe influenzare la sostenibilità economica a lungo termine del Paese e quindi il suo bisogno di assistenza da parte degli Stati Uniti. Ad esempio, se Mosca si impadronisse dell’intera costa ucraina del Mar Nero, lasciando l’Ucraina senza sbocco sul mare, ciò comporterebbe gravi problemi economici a lungo termine per il Paese. Tuttavia, questo esito sembra improbabile, viste le prestazioni militari della Russia fino ad oggi. L’impatto economico di un eventuale controllo a lungo termine della Russia sulle aree occupate nel dicembre 2022 rispetto a quelle detenute il 23 febbraio 2022, sebbene sia difficile da calcolare con precisione, sarebbe molto meno grave. Gli effetti economici di qualsiasi territorio perso dipenderanno dalla produttività di quelle aree e dal grado di interconnessione con il resto dell’Ucraina. In ogni caso, l’economia ucraina alla fine si adeguerebbe a qualsiasi linea di confine; la questione è quanto doloroso sarebbe tale adeguamento. Inoltre, data la capacità della Russia di colpire in profondità al di là dell’attuale linea di controllo (o di qualsiasi linea di controllo), un maggiore controllo territoriale non è direttamente correlato a una maggiore prosperità economica o, se vogliamo, a una maggiore sicurezza. Mentre Kiev ha riconquistato più territorio da settembre, la Russia ha imposto costi economici molto più elevati all’intero Paese attraverso i suoi attacchi alle infrastrutture critiche. Una minaccia continua di attacchi russi potrebbe inibire gli investimenti e quindi la ripresa economica in tutta l’Ucraina, indipendentemente dalla quantità di territorio controllato da Mosca.
In sintesi, un maggiore controllo territoriale ucraino è importante per gli Stati Uniti per ragioni umanitarie, per rafforzare le norme internazionali e per favorire la futura crescita economica dell’Ucraina. Tuttavia, l’importanza di questi due ultimi benefici è discutibile. Le violazioni delle norme internazionali da parte della Russia precedono di molto l’attuale conflitto e probabilmente continueranno anche dopo la fine degli scontri. Inoltre, gli Stati Uniti e i loro alleati hanno imposto alla Russia molti altri tipi di costi per la sua aggressione, costi che hanno già inviato un segnale ad altri aspiranti aggressori. Inoltre, la linea di controllo a partire dal dicembre 2022 non priva Kiev di aree economicamente vitali che inciderebbero drammaticamente sulla vitalità del Paese.

Oltre a questi vantaggi, un maggiore controllo territoriale ucraino comporta anche costi e rischi potenziali per gli Stati Uniti (Tabella 2).

FIG.1

In primo luogo, dato il rallentamento delle controffensive ucraine nel dicembre 2022, il ripristino della linea di controllo precedente al febbraio 2022 – per non parlare dello status quo territoriale precedente al 2014 – richiederà mesi e forse anni per essere raggiunto. La Russia ha costruito sostanziali fortificazioni difensive lungo la linea di controllo e la sua mobilitazione militare ha corretto il deficit di manodopera che ha permesso il successo dell’Ucraina nella controffensiva di Kharkiv. È probabile che sia necessaria una lunga guerra per concedere a Kiev il tempo necessario a ripristinare il controllo su un territorio significativamente più vasto. Come descriviamo nella sezione seguente, una guerra lunga potrebbe comportare costi importanti per gli Stati Uniti. Inoltre, se l’Ucraina si spingerà oltre la linea di controllo precedente al febbraio 2022 e riuscirà a riprendere le aree occupate dalla Russia dal 2014 (in particolare la Crimea, dove ha sede la Flotta russa del Mar Nero), i rischi di un’escalation, sia con l’uso del nucleare sia con un attacco alla NATO, aumenteranno. È probabile che il Cremlino consideri la potenziale perdita della Crimea come una minaccia molto più significativa sia per la sicurezza nazionale che per la stabilità del regime, dati i mezzi dispiegati in loco e il capitale politico investito nell’annessione della penisola.

FIG.2

Durata

Non sappiamo quanto durerà questa guerra. Alcuni hanno suggerito che potrebbe concludersi con i negoziati dell’inverno 2022-2023. 21 Altri hanno sostenuto che andrà avanti per anni. [21] Molti negli Stati Uniti sono riluttanti a spingere per la fine del conflitto, in un momento in cui l’Ucraina ha un forte slancio sul campo di battaglia e il popolo ucraino sembra disposto a sopportare i costi di una lunga guerra per raggiungere i propri obiettivi. Anche se una guerra più lunga potrebbe consentire all’esercito ucraino di riconquistare più territorio, ci sono altre implicazioni della durata della guerra per gli interessi degli Stati Uniti.

Un conflitto prolungato, per quanto possa sembrare perverso, ha alcuni potenziali vantaggi per gli Stati Uniti (Tabella 3). Mentre la guerra continua, le forze russe rimarranno preoccupate per l’Ucraina e quindi non avranno la possibilità di minacciare altri. Una guerra più lunga degraderebbe ulteriormente le forze militari e l’economia russa. Ma la guerra è già stata così devastante per la potenza russa che un ulteriore e progressivo indebolimento non rappresenta più un vantaggio così significativo per gli interessi degli Stati Uniti come nelle prime fasi del conflitto. Ci vorranno anni, forse addirittura decenni, perché l’esercito e l’economia russa si riprendano dai danni già subiti. Una guerra lunga manterrebbe anche la pressione sui governi europei affinché continuino a ridurre la dipendenza energetica dalla Russia e a spendere di più per la loro difesa, riducendo eventualmente il peso della difesa statunitense in Europa nel lungo periodo. Anche in questo caso, tuttavia, è probabile che i Paesi europei manterranno queste politiche indipendentemente dalla durata della guerra.

Tuttavia, una guerra lunga presenta notevoli svantaggi per gli interessi degli Stati Uniti (Tabella 4). Una guerra più lunga porterà a ulteriori perdite di vite umane, sfollamenti e sofferenze per i civili ucraini; minimizzare queste conseguenze umanitarie per l’Ucraina è un interesse degli Stati Uniti. La prosecuzione del conflitto lascia anche aperta la possibilità che la Russia ribalti i guadagni sul campo di battaglia dell’Ucraina ottenuti nell’autunno del 2022. La mobilitazione di Mosca potrebbe stabilizzare le linee a dicembre 2022 e permettere alla Russia di lanciare offensive nel 2023. L’intensità dello sforzo di assistenza militare potrebbe anche diventare insostenibile dopo un certo periodo. Secondo quanto riferito, le scorte di armi europee e di alcuni Stati Uniti si stanno già esaurendo. [23] C’è quindi motivo di chiedersi se una guerra più lunga porterà a ulteriori guadagni per l’Ucraina, ma sono possibili anche perdite. I costi per gli Stati Uniti e l’Unione Europea per mantenere lo Stato ucraino economicamente solvibile si moltiplicheranno nel tempo, poiché il conflitto inibisce gli investimenti e la produzione e i rifugiati ucraini non possono tornare; e, di conseguenza, il gettito fiscale e l’attività economica scenderanno drasticamente rispetto a prima della guerra. La campagna di distruzione delle infrastrutture critiche ucraine da parte della Russia creerà grandi sfide a lungo termine per sostenere lo sforzo bellico e la ripresa economica e ha anche aumentato in modo sostanziale le proiezioni di Kyiv sul sostegno economico di cui avrà bisogno dagli Stati Uniti e dai suoi alleati. [24] Le perturbazioni economiche globali derivanti dalla guerra continueranno e forse si moltiplicheranno finché il conflitto proseguirà. Lo scoppio della guerra ha causato un forte aumento dei prezzi dell’energia, che a sua volta ha contribuito all’inflazione e al rallentamento della crescita economica a livello globale. Si prevede che queste tendenze colpiranno soprattutto l’Europa. [25] L’aumento dei prezzi dell’energia da solo potrebbe portare a quasi 150.000 morti in eccesso (il 4,8% in più rispetto alla media) in Europa nell’inverno 2022-2023. [26] La guerra ha anche contribuito all’aumento dell’insicurezza alimentare a livello globale. Le esportazioni ucraine di cereali e semi oleosi sono scese al 50-70% dei livelli prebellici tra marzo e novembre 2022, in parte a causa del blocco navale della Russia e degli attacchi alle infrastrutture energetiche. La Russia ha anche limitato le proprie esportazioni di fertilizzanti, di cui è il maggior produttore mondiale. Il risultato è stato un forte aumento dei prezzi dei prodotti alimentari e dei fertilizzanti a livello globale. Sebbene i prezzi dei prodotti alimentari siano leggermente diminuiti dopo che la Russia ha accettato di consentire le esportazioni di grano ucraino da alcuni porti del Mar Nero nel luglio 2022, i prezzi a dicembre 2022 sono rimasti al di sopra dei livelli prebellici. Questi effetti della guerra si sono verificati in un momento in cui l’insicurezza alimentare era già in aumento a causa di condizioni climatiche estreme, della pandemia di coronavirus 2019 (COVID-19) e di altre tendenze globali. [27]

Oltre ai potenziali guadagni russi e alle conseguenze economiche per l’Ucraina, l’Europa e il mondo, una guerra lunga avrebbe conseguenze anche sulla politica estera degli Stati Uniti. La capacità degli Stati Uniti di concentrarsi su altre priorità globali, in particolare sulla competizione con la Cina, rimarrà limitata finché la guerra assorbirà il tempo e le risorse militari degli alti responsabili politici. L’interazione bilaterale o multilaterale – per non parlare della cooperazione – con la Russia su interessi chiave degli Stati Uniti è improbabile. Ad esempio, le prospettive di negoziare un seguito al trattato di controllo delle armi strategiche New START, che scade nel febbraio 2026, rimarranno scarse finché la guerra continuerà. A livello globale, il persistere di tensioni altissime con la Russia continuerebbe a paralizzare il lavoro delle istituzioni multilaterali, come il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (ONU), e a limitare la capacità di risposta collettiva alle sfide comuni. L’approfondimento della cooperazione militare della Russia con l’Iran durante questa guerra – in un momento in cui l’Iran sta rinnegando gli impegni assunti per limitare il suo programma nucleare – suggerisce che Mosca potrebbe fare da guastafeste su questioni come la non proliferazione. Anche se la Russia sarà più dipendente dalla Cina a prescindere dalla fine della guerra, Washington ha un interesse a lungo termine a garantire che Mosca non diventi completamente subordinata a Pechino. Una guerra più lunga che aumenti la dipendenza della Russia potrebbe fornire alla Cina dei vantaggi nella competizione con gli Stati Uniti. Infine, la durata della guerra è direttamente correlata alle due eventualità di escalation discusse in precedenza (possibile uso di armi nucleari da parte della Russia e possibile escalation verso un conflitto Russia-NATO). Finché la guerra continuerà, il rischio di entrambe le forme di escalation rimarrà elevato. Il rischio si ridurrà drasticamente quando la guerra finirà. Pertanto, l’interesse primario degli Stati Uniti a minimizzare i rischi di escalation dovrebbe aumentare l’interesse degli Stati Uniti a evitare una guerra lunga. [28] In breve, le conseguenze di una guerra lunga – che vanno dal persistere di elevati rischi di escalation ai danni economici – superano di gran lunga i possibili benefici.

FIG. 3

FIG. 4

Forma di cessazione della guerra

La letteratura sulla fine della guerra suggerisce tre possibili modi in cui la guerra tra Russia e Ucraina potrebbe concludersi: vittoria assoluta, armistizio e accordo politico. Ai fini di questa analisi, non consideriamo le pause operative, i cessate il fuoco temporanei e gli accordi che si rompono. La nostra attenzione si concentra sulla forma in cui la guerra finisce, non sui flussi e riflussi lungo il percorso che porta a tale risultato.

Vittoria assoluta

Una forma di conclusione della guerra è la vittoria assoluta. Questo risultato implica che uno Stato “elimini definitivamente la minaccia (interstatale) posta dall’avversario”. La vittoria assoluta, come nota Dan Reiter, può essere ottenuta attraverso “l’installazione da parte del vincitore di una nuova leadership nello Stato sconfitto, l’occupazione o l’annessione del territorio dell’avversario o, nel peggiore dei casi, l’annientamento dell’intera popolazione dell’avversario”. Anche se può comportare un accordo, la caratteristica che definisce una vittoria assoluta è “un esito di guerra che essenzialmente elimina la possibilità che lo Stato sconfitto rinunci a un accordo per la fine della guerra”. [29] Questo è il tipo di vittoria che gli alleati hanno ottenuto sul Giappone e sulla Germania alla fine della Seconda Guerra Mondiale.

All’inizio della guerra, Mosca sembrava cercare una vittoria assoluta, con il progetto di installare un nuovo regime a Kiev e di “smilitarizzare” il Paese. Da quando ha abbandonato il tentativo di conquistare la capitale, all’inizio di aprile, la Russia sembra aver accantonato questi piani. Da allora, gli obiettivi dichiarati da Putin sono variati nel tempo, ma negli ultimi mesi lui o i suoi ministri non hanno mai ripetuto gli appelli diretti a rovesciare il governo di Kiev lanciati nelle prime settimane di guerra. Sebbene alcuni sostengano che Mosca non abbia rinunciato ai suoi ambiziosi obiettivi iniziali, anche se il Cremlino aspirasse ancora a imporre una vittoria assoluta, i fatti sul campo indicano che non sarebbe in grado di farlo. Al momento in cui scriviamo, l’obiettivo principale di Mosca sembra essere quello di mantenere il territorio nelle quattro regioni ucraine che la Russia ora rivendica come proprie. Ma anche se la Russia conquistasse e tenesse queste regioni, non sarebbe certo una vittoria assoluta; per ottenere una vittoria assoluta, dovrebbe operare un cambiamento fondamentale nel sistema politico ucraino, come la destituzione del Presidente Zelenskyy. Ma il sistema di governo ucraino è ora più saldamente ancorato di quanto non fosse prima della guerra, le tattiche brutali della Russia hanno respinto anche quegli ucraini che nutrivano simpatie filorusse e Zelenskyy è immensamente popolare. Inoltre, l’esercito ucraino, con le sue attuali capacità, potrebbe rappresentare una minaccia per le aree occupate dalla Russia o persino per le zone confinanti del territorio russo a tempo indeterminato.

Una vittoria assoluta dell’Ucraina è anche improbabile. L’Ucraina non ha mai proclamato ufficialmente l’intenzione di raggiungere una vittoria assoluta, come la definisce la letteratura. Gli obiettivi dichiarati dal Presidente Zelenskyy sono cambiati nel tempo, ma, a partire dal dicembre 2022, il suo obiettivo dichiarato è quello di riconquistare tutto il territorio ucraino, compresa la Crimea e le aree del Donbas occupate dalla Russia dal 2014. Tuttavia, la completa riconquista del territorio non costituirebbe una vittoria assoluta. Se le forze armate ucraine dovessero espellere le forze russe dall’Ucraina, senza dubbio l’esercito russo ne uscirebbe seriamente indebolito. Ciononostante, la Russia disporrebbe di un’ampia gamma di capacità sul suo territorio e al di fuori di esso – in particolare la marina e le forze aerospaziali, che non hanno subito gravi perdite in guerra – che potrebbero consentire di continuare a colpire obiettivi in profondità in Ucraina. Le forze di terra russe potrebbero prontamente riorganizzarsi e lanciare un’altra offensiva su larga scala. Per ottenere una vittoria assoluta, l’Ucraina dovrebbe negare alla Russia la capacità di contestare il suo controllo territoriale. Costringere l’esercito russo ad attraversare il confine internazionale non produrrebbe questo risultato. E sebbene l’Ucraina abbia sorpreso gli osservatori per la sua capacità di difendere la propria patria, è fantasioso immaginare che possa distruggere la capacità bellica della Russia. Pertanto, Kyiv avrebbe probabilmente bisogno di un cambio di regime a Mosca, oltre alla vittoria sul campo di battaglia, per evitare di vivere sotto la costante minaccia di una reinvasione. [30]

Alcuni analisti sostengono che le scarse prestazioni della Russia in guerra, l’aumento delle perdite e la mobilitazione potrebbero causare instabilità politica e portare al rovesciamento di Putin e alla sua sostituzione con un nuovo regime che smetta di combattere, scenda a patti con l’Ucraina e rappresenti una minaccia minore a lungo termine. [31] Tuttavia, non ci sono molte prove storiche che indichino che un cambio di regime in Russia si verifichi necessariamente in seguito a fallimenti sul campo di battaglia. I leader di regimi personalisti come quello russo sono spesso rimasti al potere dopo una sconfitta militare. [32] Inoltre, non c’è alcuna garanzia che un nuovo leader russo sia più propenso a fare pace con l’Ucraina di quanto non lo sia Putin. Come scrive Shawn Cochran, “è difficile e probabilmente inutile prevedere l’esito di qualsiasi cambio di leadership in tempo di guerra nel caso della guerra della Russia in Ucraina. Come minimo, però, l’Occidente non dovrebbe dare per scontato che un cambio di leadership porti alla fine della guerra, almeno nel breve periodo, perché la guerra di Putin potrebbe benissimo continuare anche senza Putin”. [33] Inoltre, un cambio di regime a Mosca potrebbe non ridurre l’intensità della competizione tra Stati Uniti e Russia su altre questioni.

A prescindere da ciò, Kiev non ha proclamato il cambio di regime come suo obiettivo dichiarato, anche se alcuni ucraini comprensibilmente lo sperano. Poiché nessuna delle due parti sembra avere l’intenzione o le capacità di ottenere una vittoria assoluta, è probabile che la guerra si concluda con una sorta di esito negoziale. Le conclusioni negoziate delle guerre, a differenza delle vittorie assolute, richiedono che i belligeranti accettino un certo grado di rischio che i termini della pace possano essere violati; anche il “perdente” relativo del conflitto manterrà la capacità di minacciare l’altra parte. Gli accordi per porre fine alle guerre dipendono in larga misura dalle caratteristiche di un determinato conflitto, ma è utile dal punto di vista analitico distinguere tra cessate il fuoco o accordi di armistizio duraturi da un lato e accordi politici dall’altro.

Accordi di armistizio

Negli accordi di armistizio, come quelli che hanno posto fine alla guerra di Corea nel 1953 e al conflitto in Transnistria in Moldavia nel 1992, le due parti si impegnano a cessare i combattimenti e spesso creano meccanismi, come le zone demilitarizzate, per impedire la ripresa della violenza. [39] Sebbene gli accordi di armistizio possano essere piuttosto dettagliati (l’accordo di Corea era lungo quasi 40 pagine), in genere non affrontano le cause politiche del conflitto, il che significa che le tensioni possono persistere e le relazioni diplomatiche ed economiche tra le parti rimangono spesso a un livello minimo. Gli accordi di armistizio che prevedono meccanismi di monitoraggio e di garanzia della conformità per ridurre il rischio di ripresa del conflitto sono più duraturi di quelli che non lo sono. [35]

Un armistizio in Ucraina congelerebbe le linee del fronte e porrebbe fine a lungo termine ai combattimenti attivi. La Russia interromperebbe i tentativi di occupare altro territorio ucraino e cesserebbe gli attacchi missilistici alle città e alle infrastrutture ucraine. Le forze ucraine interromperebbero le loro controffensive e gli attacchi contro le aree ucraine controllate dai russi e contro la Russia stessa. Tra Kiev e Mosca ci sarebbero ancora dispute territoriali in corso e irrisolte (cioè posizioni divergenti sulla posizione dei confini dell’Ucraina), che verrebbero contestate politicamente ed economicamente, non militarmente.

Le questioni politiche chiave al di là del controllo territoriale, che vanno dal pagamento russo delle riparazioni allo status geopolitico dell’Ucraina, rimarrebbero irrisolte. Le parti probabilmente condurrebbero solo scambi commerciali minimi; i confini sarebbero in gran parte chiusi. La linea di controllo diventerebbe altamente militarizzata, come il confine interno tedesco durante la Guerra Fredda.

Accordo politico

Un accordo politico o un trattato di pace comporterebbe sia un cessate il fuoco duraturo sia la risoluzione di almeno alcune delle controversie che hanno scatenato la guerra o che sono emerse durante la stessa. Dal 1946, i trattati di pace sono stati meno comuni degli accordi armistiziali, ma tendono a produrre una fine duratura dei combattimenti e una riduzione delle tensioni. [36] Nel caso della guerra russo-ucraina, una soluzione comporterebbe compromessi negoziati su alcune delle principali questioni politiche in gioco per le due parti. I negoziati bilaterali tra Russia e Ucraina nelle prime settimane di guerra, culminati nel comunicato di Istanbul pubblicato alla fine di marzo, e le dichiarazioni più recenti dei leader politici forniscono indicazioni su alcune questioni che potrebbero essere oggetto di un accordo politico. [37] Per la Russia, la codifica del non allineamento dell’Ucraina sarebbe probabilmente centrale. L’Ucraina vorrebbe un rafforzamento degli impegni occidentali per la sua sicurezza, poiché non si fida che la Russia rispetti qualsiasi accordo. Un accordo potrebbe riguardare una serie di altre questioni, come un fondo per la ricostruzione, il commercio bilaterale, le questioni culturali e la libertà di movimento, e le condizioni per l’alleggerimento delle sanzioni occidentali sulla Russia.

Un accordo politico non deve necessariamente coprire tutto questo terreno o può affrontare altre questioni. Ma il risultato principale sarebbe il ritorno a un certo grado di relazioni normali tra gli ex belligeranti. È importante notare che le parti potrebbero accettare di non essere d’accordo sullo status di alcuni territori, pur raggiungendo accordi su altre questioni. Ad esempio, l’Unione Sovietica e il Giappone hanno normalizzato le relazioni diplomatiche e commerciali nel 1956, ma le dispute territoriali tra Mosca e Tokyo non sono mai state risolte. Un accordo politico non deve risolvere definitivamente tutte le differenze tra le parti, ma deve affrontare un numero sufficiente di queste differenze per migliorare qualitativamente le relazioni più ampie tra gli ex belligeranti.

Queste due categorie di cessazione negoziata delle guerre – gli armistizi e gli accordi politici – spesso non sono così chiaramente differenziate nella pratica: molti accordi di cessate il fuoco affrontano alcune questioni politiche, mentre alcuni accordi, come si è detto, lasciano irrisolte le principali controversie politiche. È probabile che una fine negoziata della guerra in Ucraina si collochi a metà tra questi due tipi ideali.

Implicazioni per gli interessi degli Stati Uniti

Poiché una vittoria assoluta è altamente improbabile, è più probabile che prima o poi si giunga a una fine negoziata della guerra tra Russia e Ucraina. [38] Ma, date le tendenze attuali, le prospettive di un accordo di questo tipo sono scarse nel breve termine, come discutiamo nelle sezioni seguenti. Un accordo politico potrebbe essere più difficile da raggiungere rispetto a un accordo armistiziale, poiché quest’ultimo si concentrerebbe esclusivamente sul mantenimento del cessate il fuoco, senza risolvere l’insieme sempre più ampio e profondo di questioni controverse tra Ucraina e Russia. I pochi dati disponibili suggeriscono che gli accordi politici sono più duraturi degli accordi armistiziali. [39] La logica è intuitiva. Un accordo politico affronta le rimostranze di entrambe le parti e le questioni fondamentali oggetto di controversia. Ciò lascia meno questioni su cui combattere in futuro e crea vantaggi per la pace per entrambi i belligeranti. Nel caso della guerra tra Russia e Ucraina, un accordo potrebbe anche aprire la porta a un più ampio negoziato sulle regole della strada per la stabilità regionale, che potrebbe mitigare le prospettive di un conflitto che potrebbe scoppiare altrove lungo la periferia della Russia.

Poiché è plausibile che le divergenze relative all’architettura di sicurezza e al più ampio ordine regionale siano state un motore significativo del comportamento della Russia, una fine negoziata della guerra che affronti tali divergenze potrebbe essere più duratura. [40]
Pertanto, a parità di altre condizioni, gli interessi degli Stati Uniti sarebbero meglio serviti da una soluzione politica che potrebbe portare a una pace più duratura rispetto a un armistizio. Inoltre, un accordo politico potrebbe essere un primo passo per affrontare questioni regionali più ampie e ridurre la possibilità di una crisi Russia-NATO in futuro. Se l’intensità della competizione in Europa è più gestibile e il rischio di una recrudescenza della guerra in Ucraina è più basso, gli Stati Uniti possono spostare le risorse in linea con le priorità strategiche americane e l’Ucraina può riprendersi economicamente con meno sostegno esterno. [41] Tuttavia, il livello di ostilità del dicembre 2022 tra Russia e Ucraina e tra Russia e Occidente rende molto meno probabile una soluzione politica rispetto a un armistizio.

Sintesi

In questa fase del conflitto sono possibili variazioni su tutte e cinque le dimensioni: uso del nucleare russo, escalation NATO-Russia, controllo territoriale, durata e tipo di conclusione della guerra. Nella prossima sezione esamineremo come gli Stati Uniti dovrebbero dare priorità a queste dimensioni nel formulare la loro politica di guerra.

Stabilire la priorità delle dimensioni

Per gli Stati Uniti, le due categorie di escalation che abbiamo descritto – l’uso di armi nucleari da parte della Russia e un conflitto Russia-NATO – sono senza dubbio le dimensioni più rilevanti delle possibili traiettorie di guerra future. Pochi a Washington avrebbero da ridire su questa affermazione. Tuttavia, esiste un vivace dibattito sulla probabilità che una di queste forme di escalation si verifichi. Come abbiamo notato, sebbene la probabilità di uno dei due sviluppi non sia elevata, entrambi sono plausibili a causa delle circostanze create dalla guerra e, alla luce di quanto profonde potrebbero essere le conseguenze, evitarli dovrebbe rimanere la massima priorità degli Stati Uniti.

La nostra analisi suggerisce che la durata è la più importante delle altre dimensioni per gli Stati Uniti. Le conseguenze negative di una guerra lunga sarebbero gravi. Finché la guerra sarà in corso, i rischi di escalation rimarranno elevati. La durata e i rischi di escalation sono quindi direttamente collegati. Inoltre, una guerra più lunga continuerà a causare danni economici all’Ucraina, all’Europa e all’economia globale. Per gli Stati Uniti, una guerra più lunga comporterà sia un aumento dei costi diretti (come un maggiore sostegno militare e di bilancio all’Ucraina) sia un aumento dei costi di opportunità in termini di perseguimento di altre priorità di politica estera. Un numero maggiore di ucraini soffrirà e la pressione al rialzo sui prezzi di cibo ed energia continuerà finché la guerra sarà in corso. Il protrarsi del conflitto può comportare dei vantaggi: un ulteriore indebolimento della Russia e l’opportunità per l’Ucraina di ottenere guadagni territoriali. Ma il primo non rappresenta più un beneficio significativo; la Russia è già stata indebolita in modo drammatico. Il secondo è incerto – più tempo potrebbe consentire alla Russia di ottenere guadagni – e il vantaggio di un ulteriore controllo territoriale ucraino, come discuteremo in seguito, è importante per gli Stati Uniti ma non supera le conseguenze di una guerra prolungata.

Un maggiore controllo territoriale ucraino sarebbe vantaggioso per gli Stati Uniti. L’argomento umanitario è convincente per liberare un maggior numero di ucraini dagli orrori dell’occupazione russa. Gli argomenti economici e di ordine internazionale a favore di un’ulteriore riconquista territoriale ucraina sono meno chiari. Mosca ha violato la norma sull’integrità territoriale sin dall’annessione della Crimea e dall’invasione dell’Ucraina orientale nel 2014. Anche una ritirata russa alle linee dello status quo ante del febbraio 2022 non attenuerebbe tale violazione. Gli Stati Uniti hanno gli strumenti per aumentare i costi della violazione russa e per negare la legittimità della sua occupazione illegale. Detto questo, negare a Mosca i guadagni territoriali contribuirebbe a inviare il messaggio che simili atti di aggressione provocheranno una reazione altrettanto forte. Un maggiore controllo territoriale ucraino potrebbe restituire a Kiev beni economicamente produttivi, diminuendo la dipendenza dell’Ucraina dagli Stati Uniti e dai suoi alleati. Tuttavia, dato il punto in cui si trovava la linea di controllo nel dicembre 2022, è improbabile che questo beneficio economico sia essenziale per la vitalità dell’Ucraina. Se la Russia dovesse spingersi significativamente più a ovest, e in particolare se prendesse il controllo dell’intera costa ucraina del Mar Nero, l’impatto economico sarebbe probabilmente grave. Ma a partire dal dicembre 2022, un tale esito è improbabile perché l’esercito russo sembra incapace di compiere significativi avanzamenti territoriali. Al contrario, se l’Ucraina dovesse sbaragliare l’esercito russo e riprendere tutto il suo territorio, compresa la Crimea, i rischi di uso del nucleare o di una guerra Russia-NATO aumenterebbero. Questo esito sembra altrettanto improbabile allo stadio attuale del conflitto.

La nostra analisi suggerisce che ci sono due possibili forme di risoluzione del conflitto. Poiché la riconquista territoriale di per sé non porrà fine alla guerra e la vittoria assoluta di una delle due parti è improbabile, l’importanza di questa dimensione si basa sul valore che gli Stati Uniti trarrebbero da una soluzione politica rispetto a un accordo armistiziale.

Un accordo politico potrebbe essere più duraturo di un armistizio, creando potenzialmente una maggiore stabilità in Europa e permettendo agli Stati Uniti di liberare risorse per altre priorità. Questo vantaggio sarebbe importante, ma un armistizio duraturo sarebbe vantaggioso anche per gli interessi degli Stati Uniti. E una soluzione politica sembra meno plausibile, almeno in questa fase del conflitto.

Questa priorità delle dimensioni delle possibili traiettorie di guerra ha implicazioni dirette per la politica degli Stati Uniti. Poiché evitare una guerra lunga è la priorità più alta dopo la minimizzazione dei rischi di escalation, gli Stati Uniti dovrebbero adottare misure che rendano più probabile la fine del conflitto nel medio termine. Da sola, Washington non può accorciare la guerra. Ma poiché il conflitto probabilmente si concluderà con i negoziati, per evitare una guerra lunga è necessario impegnarsi per stimolare i colloqui. E gli Stati Uniti potrebbero prendere provvedimenti per affrontare i principali ostacoli all’avvio dei negoziati. La prossima sezione identifica gli impedimenti che potrebbero essere affrontati in modo plausibile dalla politica statunitense.

Impedimenti alla fine del conflitto

A parte la questione della sua desiderabilità, è possibile una fine negoziata dei combattimenti? Al dicembre 2022, sembra una possibilità altamente improbabile nel breve termine. La Russia e l’Ucraina non si sono impegnate in negoziati per un accordo da maggio.

Le ragioni di questa avversione ai negoziati sono molteplici, come le dispute territoriali sempre più intrattabili e i vincoli politici interni che rendono difficile il compromesso. Ad esempio, l’opinione pubblica ucraina potrebbe trovare difficile un compromesso con un Paese che ha commesso atrocità e continua a detenere il territorio ucraino, soprattutto quando l’esercito sembra in grado di ottenere ulteriori guadagni. [42] La politica statunitense non può superare tutti questi ostacoli ai negoziati.
Dato l’interesse degli Stati Uniti a evitare una lunga guerra, la domanda che Washington si pone è se vi siano dinamiche in atto su cui la politica statunitense possa plausibilmente influire. Sebbene siano molti i fattori che inducono le parti a continuare a combattere, gli studi sulla fine della guerra suggeriscono due fattori di resistenza delle parti ai negoziati che Washington potrebbe migliorare. La conclusione fondamentale della letteratura è che per negoziare la fine di una guerra è necessario che entrambe le parti credano di avere più da guadagnare dalla pace che dal continuare a combattere. L’ottimismo sulla traiettoria futura della guerra e il pessimismo sulla probabilità e sui benefici della pace inibiscono quindi i negoziati e spingono i belligeranti verso conflitti prolungati. [43] Nel prosieguo di questa sezione, spiegheremo perché queste dinamiche possono essere all’opera sia per la Russia che per l’Ucraina. Nella sezione successiva, valutiamo gli strumenti politici a disposizione degli Stati Uniti per affrontarle.

Ottimismo reciproco sul corso della guerra

Gli studiosi di relazioni internazionali hanno rilevato che le guerre si protraggono quando i belligeranti non sono d’accordo sulle loro prospettive di vittoria. In tempo di pace, gli Stati non possono essere certi delle capacità militari o della volontà di combattere dell’avversario e quindi della sua capacità di vincere sul campo di battaglia. Inoltre, gli Stati sono incentivati a esagerare il loro potere e la loro determinazione per ottenere ciò che vogliono senza dover entrare in guerra. Alcuni studiosi pensano che le guerre risolvano questo problema di informazione, poiché i combattimenti rivelano il vero equilibrio di potere e interessi. Una volta che le informazioni sono chiare a entrambe le parti, la più debole o la meno determinata delle due dovrebbe diventare più pessimista su ciò che può ottenere continuando a combattere. Questo pessimismo dovrebbe indurre la parte in questione ad abbassare le proprie richieste, aprendo potenzialmente lo spazio per un accordo che ponga fine alla guerra. [44]

Tale aspettativa teorica di convergenza dei punti di vista (su quale parte abbia maggiori probabilità di prevalere) si basa sull’ipotesi che il potere sia in gran parte stabile. [45] Se questo presupposto è valido, i risultati sul campo di battaglia dovrebbero essere un indicatore affidabile del potere e quindi una guida a come le parti si comporteranno negli scontri futuri. In teoria, entrambe le parti dovrebbero utilizzare queste informazioni per anticipare gli sviluppi futuri e le loro aspettative sulla traiettoria della guerra dovrebbero convergere. Ma quando il potere di una parte fluttua mentre i combattimenti sono in corso, o quando il suo potere potrebbe cambiare significativamente in futuro, le prove dei risultati passati sul campo di battaglia non produrranno la stessa chiarezza. Al contrario, la variazione (o la possibile variazione futura) del potere di una parte può portare i belligeranti a conclusioni diverse sull’evoluzione del conflitto. [46]

Ad esempio, questa dinamica sembra aver contribuito alla durata della Prima guerra mondiale in Europa. Una situazione di stallo sul fronte occidentale nel 1917 significava che i belligeranti, se guardavano ai risultati sul campo di battaglia, avrebbero dovuto convenire che le loro prospettive di vittoria erano più o meno pari. Invece, entrambe le parti sembravano essere ottimiste sulla loro capacità di guadagnare continuando a combattere. Gli inglesi e i francesi non erano disposti a negoziare quell’inverno, in parte perché speravano che l’entrata in guerra degli Stati Uniti avrebbe sbloccato la situazione di stallo. La Germania credeva che, con la fine dei combattimenti sul fronte orientale dopo la firma del trattato di pace con la Russia, le forze tedesche ridispiegate avrebbero fatto breccia a ovest. Questo ottimismo reciproco potrebbe essere stato un fattore che ha inibito i negoziati alla fine del 1917 e all’inizio del 1918. [47]

Anche nella guerra tra Russia e Ucraina potrebbe essere in atto questa dinamica. Il potere dell’Ucraina dipende fortemente da un fattore esterno imprevedibile: L’assistenza occidentale. Nessuno degli attori citati – né la Russia, né l’Ucraina, né l’Occidente – prevedeva i livelli senza precedenti di assistenza militare e di intelligence dell’Occidente a Kiev, né l’effetto che tale assistenza avrebbe avuto. Nessuno è sicuro dell’entità degli aiuti che verranno forniti o dell’effetto che potrebbero avere nei prossimi mesi e anni. Per dirla in termini di problema informativo, non è chiaro quanto potente sarà l’Ucraina in futuro.

Di fronte a questa incertezza, i due Paesi sembrano essere giunti a conclusioni diverse sulla futura potenza dell’Ucraina. Di conseguenza, nonostante i mesi di combattimenti, sia la Russia che l’Ucraina sembrano essere ottimiste sul futuro andamento della guerra. L’Ucraina è ottimista sul fatto che il sostegno occidentale continuerà ad aumentare e che le capacità ucraine miglioreranno. La Russia sembra credere che gli Stati Uniti e i loro alleati alla fine vacilleranno nel loro sostegno all’Ucraina, soprattutto quando i costi della guerra aumenteranno. In parte, il Cremlino sostiene che gli alti prezzi dell’energia, alimentati dal conflitto in corso, metteranno a dura prova le economie europee e faranno diminuire il sostegno per aiutare l’Ucraina a continuare la lotta. Come ha detto l’ex presidente e attuale vicepresidente del Consiglio di sicurezza russo Dmitri Medvedev, “l’America abbandona sempre i suoi amici e i suoi migliori [proxy]. Prima o poi succederà anche questa volta”. [48] Una volta privata della sua ancora di salvezza occidentale, l’Ucraina, secondo Mosca, non sarà in grado di prevalere contro l’esercito russo.

In breve, entrambe le parti ritengono che il loro potere relativo, e quindi la capacità di prevalere, migliorerà nel tempo. La centralità dell’assistenza occidentale allo sforzo bellico dell’Ucraina e l’incertezza sul futuro di tale assistenza hanno portato Mosca e Kiev a conclusioni diverse su chi dei due avrà la meglio nel tempo. Il conflitto non sta quindi risolvendo il problema dell’informazione nel modo in cui la letteratura ci fa credere; entrambe le parti hanno motivi di ottimismo sulla possibilità di ottenere vantaggi continuando a combattere. Storicamente questo tipo di ottimismo reciproco ha reso difficile la fine delle guerre. [49]

Pessimismo sui benefici della pace

Anche il pessimismo sulla durata e sui benefici della pace può contribuire al protrarsi dei conflitti. Ci concentriamo su due fonti di pessimismo: (1) l’incapacità delle due parti di impegnarsi in modo credibile a mantenere gli accordi e (2) l’opinione russa che le sanzioni occidentali continueranno anche dopo la fine della guerra, rendendo la pace meno attraente di quanto potrebbe essere.

Timori che la pace non duri

Il pessimismo sulla durata della pace può derivare dal timore che l’altra parte non mantenga gli impegni presi nell’ambito di un accordo per porre fine al conflitto. La sfiducia, di per sé, non deve necessariamente impedire un accordo; in genere i belligeranti non si fidano l’uno dell’altro dopo un conflitto, eppure molte guerre si concludono attraverso i negoziati. Il vero ostacolo ai negoziati emerge se almeno uno dei belligeranti ritiene che l’altro (1) sia un aggressore determinato che potrebbe guadagnare potere in futuro e violare qualsiasi accordo una volta migliorata la sua posizione o (2) possa avere preferenze significativamente diverse in futuro. Tali preoccupazioni, note come problemi di impegno credibile, possono portare i belligeranti a continuare a combattere anche quando sanno che la vittoria è impossibile. [50]

Tornando all’esempio della Prima Guerra Mondiale: oltre all’ottimismo reciproco sul proseguimento della guerra, anche i problemi di impegno credibile hanno fatto sì che i belligeranti continuassero a combattere nonostante lo stallo. Il timore che la Germania potesse crescere di potere dopo la guerra, integrando le terre acquisite grazie al trattato con la Russia, portò Londra e Parigi a dubitare che Berlino avrebbe rispettato un accordo. Pertanto, la Gran Bretagna ritenne di dover ottenere una vittoria assoluta sulla Germania piuttosto che negoziare la fine della guerra. [51]

Un problema di impegno credibile è certamente all’opera nella guerra tra Russia e Ucraina. La leadership ucraina sembra credere che la Russia sia uno Stato predatore che abbandonerà qualsiasi cessate il fuoco una volta ricostituito l’esercito e attaccherà di nuovo. L’Ucraina potrebbe anche temere di perdere il sostegno dell’Occidente durante qualsiasi interruzione dei combattimenti causata da un armistizio o da un accordo politico, consentendo alle forze armate russe di riprendersi in modo più sostanziale o rapido rispetto alle sue. Questi timori influiranno sull’apertura di Kiev ai negoziati, indipendentemente dalla quantità di territorio che controlla. Anche se l’Ucraina dovesse riprendere il controllo della totalità del suo territorio riconosciuto a livello internazionale, queste stesse preoccupazioni potrebbero limitare le prospettive di conclusione della guerra.

Una pace poco attraente

Un secondo problema di impegno credibile – la possibilità di un cambiamento nelle preferenze dell’Ucraina – potrebbe rendere la Russia pessimista sui benefici della pace. La Russia ha cercato a lungo di garantire che l’Ucraina rimanesse fuori dalla NATO. All’inizio del conflitto, l’Ucraina ha segnalato che potrebbe accettare la neutralità come parte di un accordo. [52] La Russia presumibilmente vedrebbe un beneficio significativo in una pace in cui l’Ucraina si impegnasse in modo credibile a non entrare nella NATO. Ma la Russia ha poca fiducia che qualsiasi impegno ucraino di neutralità venga mantenuto. Mosca ha sperimentato i cambiamenti nella politica estera ucraina e non vede di buon occhio la capacità dell’élite ucraina di mantenere le promesse a lungo termine. Pertanto, il Cremlino sarebbe preoccupato che un futuro governo ucraino, più impegnato nell’adesione alla NATO, possa prendere il potere e annullare qualsiasi promessa di neutralità fatta come parte di un accordo.

Un altro fattore potrebbe contribuire al pessimismo della Russia sui benefici della pace: la prospettiva di sanzioni occidentali continue dopo la guerra. Gli Stati Uniti e i loro alleati hanno imposto sanzioni senza precedenti alla Russia come punizione per l’invasione dell’Ucraina. Tuttavia, non è chiaro se gli Stati Uniti e i loro partner siano disposti a partecipare a un processo negoziale multilaterale che offra alla Russia un percorso di alleggerimento delle sanzioni. Questo pessimismo può essere rafforzato dalle dichiarazioni di alcuni funzionari statunitensi, secondo cui uno degli obiettivi di Washington è quello di indebolire la Russia a lungo termine. [53] Mosca ha ampie ragioni per credere che le sanzioni occidentali continueranno anche se si accorderà bilateralmente con Kiev per porre fine alla guerra.

Opzioni politiche statunitensi per affrontare gli ostacoli ai colloqui

La sezione precedente ha riassunto tre fattori che rafforzano l’avversione condivisa delle parti ad avviare negoziati per porre fine alla guerra: l’ottimismo reciproco sul futuro corso della guerra derivante dall’incertezza sul potere relativo; il pessimismo reciproco sulla pace derivante da problemi di impegno credibile e, per la Russia, la mancanza di un chiaro percorso di alleggerimento delle sanzioni. Questi non sono certo gli unici ostacoli ai negoziati. Tuttavia, sono quelli che gli Stati Uniti sono maggiormente in grado di affrontare con le proprie politiche. In questa sezione, descriviamo le opzioni politiche, con i relativi compromessi, che Washington ha a disposizione per farlo. Riconosciamo che esistono politiche che gli stessi combattenti o altre parti terze, come l’Unione Europea, potrebbero adottare per affrontare questi stessi impedimenti. Ad esempio, i combattenti potrebbero concordare misure bilaterali, come le zone demilitarizzate, per affrontare i timori di un ritorno al conflitto. Gli Stati Uniti potrebbero incoraggiare altri Stati ad adottare tali politiche. In questa sede, tuttavia, ci concentriamo sulle opzioni che gli Stati Uniti potrebbero attuare direttamente.

Chiarire il futuro degli aiuti all’Ucraina

Una delle principali fonti di incertezza sul futuro corso della guerra è la relativa mancanza di chiarezza sul futuro dell’assistenza militare degli Stati Uniti e degli alleati all’Ucraina, sia per quanto riguarda le forniture di armi che la condivisione di informazioni. Sebbene le capacità e l’efficacia dell’esercito ucraino siano i fattori principali del suo successo, l’assistenza esterna è stata un fattore chiave. Ad esempio, i sistemi missilistici a lungo raggio, altamente precisi e a lancio multiplo, forniti all’Ucraina dagli Stati Uniti e dagli alleati nell’estate del 2022 hanno causato gravi interruzioni nella logistica e nei rifornimenti militari russi.
Una maggiore chiarezza sul futuro dell’assistenza militare statunitense e alleata potrebbe servire a due scopi. In primo luogo, l’adozione di un piano chiaro e a lungo termine, con programmi di consegna credibili e chiare implicazioni in termini di capacità, potrebbe rendere la Russia più pessimista sul futuro della propria campagna. Gli Stati Uniti hanno già compiuto passi in questa direzione con l’Iniziativa di assistenza alla sicurezza in Ucraina e la creazione di una componente del Comando europeo degli Stati Uniti dedicata all’assistenza all’Ucraina. Ma le forniture di armi non sono ancora diventate regolari, né esiste un piano trasparente a lungo termine. L’assistenza occidentale continua a essere calibrata in risposta alle azioni russe e quindi le capacità future dell’Ucraina sono incerte. Piani trasparenti a lungo termine, con un forte sostegno nazionale e internazionale, potrebbero ridurre al minimo l’imprevedibilità, ma potrebbero anche essere meno reattivi a un ambiente di minaccia in evoluzione. [54]

In secondo luogo, gli Stati Uniti potrebbero decidere di condizionare i futuri aiuti militari all’impegno dell’Ucraina nei negoziati. Stabilire delle condizioni per gli aiuti all’Ucraina significherebbe affrontare una fonte primaria dell’ottimismo di Kiev che potrebbe prolungare la guerra: la convinzione che gli aiuti occidentali continueranno indefinitamente o cresceranno in qualità e quantità.

Allo stesso tempo, gli Stati Uniti potrebbero anche promettere maggiori aiuti per il dopoguerra, per rispondere ai timori dell’Ucraina sulla durata della pace. Washington lo ha fatto in altri casi, fornendo ingenti aiuti a Israele dopo la firma degli accordi di Camp David e di un trattato di pace bilaterale con l’Egitto, assicurando che le capacità di Israele superassero quelle dei suoi vicini. Sebbene questo esempio differisca in modo importante dal conflitto tra Russia e Ucraina, suggerisce che gli Stati Uniti hanno modo di calibrare gli impegni di aiuto a lungo termine per rassicurare i partner più vicini sulla loro capacità di difendersi. In questo caso, se si segnalano i limiti dell’assistenza bellica, si potrebbe rispondere all’ottimismo a breve termine dell’Ucraina sul proseguimento della guerra, aumentando al contempo la sua fiducia nella longevità di qualsiasi accordo per porre fine ai combattimenti. Legare gli aiuti alla disponibilità dell’Ucraina a negoziare è stato un anatema nelle discussioni politiche occidentali e per una buona ragione: L’Ucraina si sta difendendo da un’aggressione russa non provocata. Tuttavia, il calcolo degli Stati Uniti potrebbe cambiare i costi e i rischi della guerra. [54] E l’uso di questa leva statunitense può essere calibrato. Ad esempio, gli Stati Uniti potrebbero limitare gli aiuti, senza ridurli drasticamente, se l’Ucraina non negozia. E, ancora, la decisione di sospendere il sostegno bellico in attesa dei negoziati può essere presa in concomitanza con la promessa di un aumento sostenuto dell’assistenza nel lungo periodo, dopo la guerra.

Chiarire il futuro degli aiuti statunitensi all’Ucraina potrebbe creare incentivi perversi a seconda di come viene attuata la politica. Impegnarsi a incrementare l’assistenza bellica all’Ucraina per ridurre l’ottimismo russo potrebbe incoraggiare gli ucraini a ostacolare i negoziati, a dare la colpa del fallimento a Mosca e ottenere un maggiore sostegno occidentale. L’annuncio di una diminuzione o di un livellamento dell’assistenza all’Ucraina per ridurre l’ottimismo di Kiev nei confronti della guerra potrebbe indurre la Russia a considerare la mossa come un segnale del venir meno del sostegno degli Stati Uniti all’Ucraina. In questo caso, la Russia potrebbe continuare a combattere nella speranza che gli Stati Uniti rinuncino del tutto all’Ucraina. Pur riconoscendo che l’Ucraina sta combattendo una guerra difensiva per la sopravvivenza e la Russia una guerra aggressiva per di espansione, gli Stati Uniti dovrebbero comunque monitorare attentamente e spassionatamente gli eventi e indirizzare i propri sforzi in modo da creare l’effetto desiderato sull’ottimismo di qualunque parte che ostacoli all’avvio dei colloqui. [56]

Impegni degli Stati Uniti e degli alleati per la sicurezza dell’Ucraina

Per risolvere il problema dell’impegno credibile da parte Ucraina, gli Stati Uniti e i loro alleati potrebbero prendere in considerazione la possibilità di delineare gli impegni a lungo termine che sono disposti ad assumere per la sicurezza dell’Ucraina se Kiev scende a patti con Mosca.

Gli impegni di sicurezza possono assumere molte forme, dalla promessa di un sostegno limitato in tempo di guerra alla promessa di intervenire militarmente per difendere un altro Paese in caso di attacco. Fornire a Kiev un impegno di questo tipo potrebbe influenzare il processo decisionale dell’Ucraina sulla fine della guerra: Si risolverebbero le preoccupazioni di Kiev sulla credibilità delle promesse di Mosca di non attaccare nuovamente l’Ucraina come parte di un accordo. [55] Un impegno di sicurezza degli Stati Uniti, in particolare un impegno a intervenire militarmente in caso di nuovo attacco da parte della Russia, dissuaderebbe Mosca da future aggressioni, poiché la Russia rischierebbe una guerra con una coalizione molto più potente, non solo con l’Ucraina. L’Ucraina sarebbe più sicura della propria sicurezza e avrebbe un ambiente più stabile in cui riprendersi economicamente dal conflitto. Un impegno degli Stati Uniti o degli alleati per la sicurezza postbellica dell’Ucraina potrebbe rendere la pace più attraente per Kiev, non lasciandola dipendere dalla parola di Mosca.

All’inizio della guerra, Kiev ha proposto che gli Stati Uniti e altri Paesi fornissero all’Ucraina un impegno ancora più ferreo di quelli assunti da Washington nei confronti degli alleati del trattato: un voto esplicito di usare la forza militare se l’Ucraina fosse stata nuovamente attaccata. Contrariamente a quanto si crede, nemmeno l’articolo 5 del Trattato di Washington impegna gli alleati della NATO a usare la forza se un altro viene attaccato. Ogni alleato promette di intraprendere “le azioni che ritiene necessarie” in caso di attacco ad un altro. [58] La reazione delle capitali occidentali all’impegno proposto è stata tiepida, nel migliore dei casi. [59] Il vice primo ministro britannico Dominic Raab ha dichiarato: “Non replicheremo […] unilateralmente gli impegni della NATO che si applicano ai membri della NATO”. [60] Tuttavia, alcuni Paesi erano disposti a impegnarsi ad aiutare l’Ucraina in altri modi se fosse stata attaccata di nuovo. Come ha detto un funzionario francese, “si tratterebbe di forniture militari affinché [l’Ucraina] possa affrontare un nuovo attacco o, eventualmente, [impegni] che ci vedrebbero coinvolti se l’Ucraina venisse attaccata in modo tale da poter valutare come assisterla”. [Una dichiarazione di luglio del Gruppo dei Sette (G7) ha elaborato questi impegni, proponendo che i membri del G7 si impegnino nella condivisione di intelligence, nella resilienza e in altre misure come parte di una “soluzione di pace fattibile dopo la guerra”. [60] Gli Stati Uniti e i principali alleati erano pronti a impegnarsi a fornire il tipo di sostegno che attualmente forniscono all’Ucraina se dovesse essere attaccata di nuovo. Tale sostegno è straordinario per portata e dimensioni, e l’Ucraina lo ha utilizzato in modo più efficace di quanto quasi tutti immaginassero prima della guerra. Tuttavia, la promessa di fornire nuovamente questo tipo di supporto potrebbe non ridurre il problema dell’impegno credibile per l’Ucraina: Per quanto efficace, il sostegno non ha impedito alla Russia di continuare l’aggressione. Si potrebbero prendere in considerazione approcci creativi, non vincolanti come i trattati di difesa reciproca degli Stati Uniti, ma più consistenti dell’impegno a tornare agli attuali livelli di sostegno in una futura contingenza.

Sebbene possa contribuire ad addolcire l’accordo con Kiev, un impegno degli Stati Uniti per la sicurezza dell’Ucraina potrebbe essere sgradito a Mosca. Dopo tutto, uno dei motivi della guerra russa è stato quello di impedire l’allineamento dell’Ucraina con l’Occidente. I creatori del Comunicato di Istanbul hanno previsto di superare questa sfida ottenendo il consenso russo per un accordo multilaterale di garanzia di sicurezza con la Russia, gli Stati Uniti e altri paesi come garanti. La garanzia sarebbe stata fornita con l’intesa che l’Ucraina sarebbe rimasta neutrale e non allineata con nessuna di queste potenze. [61] Il documento escludeva anche dispiegamenti ed esercitazioni militari straniere sul territorio ucraino. Sebbene l’approvazione da parte della Russia di un impegno di sicurezza degli Stati Uniti nei confronti dell’Ucraina possa sembrare controintuitivo, in questo caso avverrebbe a condizione della neutralità permanente dell’Ucraina e di limiti rigorosi alla presenza militare straniera sul suo territorio.

L’offerta di un impegno di sicurezza statunitense, anche se limitato, potrebbe comportare costi e rischi per gli Stati Uniti. Ad esempio, se gli Stati Uniti dovessero dedicare risorse significative per armare l’Ucraina in tempo di pace, avrebbero meno risorse da destinare ad altre priorità. Inoltre, nell’eventualità di un’altra guerra tra Russia e Ucraina, l’impegno nei confronti dell’Ucraina limiterebbe la libertà di manovra degli Stati Uniti nell’elaborare una risposta. Un impegno di sicurezza più esteso potrebbe portare a uno scontro diretto con la Russia in caso di un futuro attacco all’Ucraina. Pertanto, i benefici associati a un impegno di sicurezza degli Stati Uniti, la maggiore disponibilità dell’Ucraina a negoziare, la possibile fine della guerra e la dissuasione da future aggressioni russe, dovrebbero essere attentamente soppesati rispetto a questi potenziali svantaggi.

Impegni degli Stati Uniti e degli alleati per la neutralità dell’Ucraina

Come si è detto in precedenza, il problema dell’impegno credibile per la Russia riguarda l’eventuale impegno alla neutralità dell’Ucraina assunto nell’ambito di un accordo. La percezione di Mosca che l’impegno unilaterale dell’Ucraina non sarebbe credibile potrebbe contribuire a rendere la pace molto meno attraente.

Nell’ambito del Comunicato di Istanbul, la Russia avrebbe ricevuto un impegno legale internazionale alla neutralità dell’Ucraina da parte degli Stati Uniti e di diversi alleati della NATO, oltre alla promessa di neutralità dell’Ucraina stessa. Un impegno degli Stati Uniti e degli alleati alla neutralità dell’Ucraina creerebbe un ulteriore ostacolo – un cambiamento nella politica occidentale o addirittura nella legge, a seconda della natura dell’impegno – alla futura adesione dell’Ucraina alla NATO. Una simile promessa potrebbe attenuare il problema dell’impegno credibile per la Russia.

Finora, gli Stati Uniti hanno mantenuto la loro politica prebellica sul futuro dell’Ucraina nella NATO: un sostegno retorico alle aspirazioni di Kiev all’adesione e il rifiuto di impegnarsi in negoziati che potrebbero in qualche modo minare la politica della porta aperta della NATO – il principio secondo cui l’Alleanza prenderà in considerazione qualsiasi domanda proveniente da Stati qualificati della regione – e la relativa posizione secondo cui nessun altro Stato ha voce in capitolo in questo processo. Come si legge nel comunicato del vertice NATO di Madrid del luglio 2022, “sosteniamo pienamente il diritto intrinseco dell’Ucraina […] di scegliere i propri accordi di sicurezza”. [64]
L’Ucraina stessa è tornata a sottolineare il suo obiettivo di entrare nella NATO, dopo aver suggerito di essere disposta ad accettare la neutralità all’inizio della guerra. [65] Il Presidente Zelenskyy ha addirittura accelerato la richiesta di adesione del suo Paese alla NATO dopo l’annuncio dell’annessione da parte di Putin a settembre, anche se il significato di questa mossa non è chiaro. [66]

Così come l’accettazione russa di impegni di sicurezza da parte degli Stati Uniti o degli alleati era legata alla promessa di neutralità contenuta nel Comunicato di Istanbul, l’Ucraina avrebbe probabilmente bisogno di impegni di sicurezza per rendere la neutralità appetibile. Di per sé, un impegno multilaterale alla neutralità dell’Ucraina verrebbe visto a Kiev come un netto negativo per la sicurezza del Paese: La prospettiva dell’adesione alla NATO non sarebbe più in discussione, e al suo posto non ci sarebbe nulla. Politicamente, qualsiasi governo di Kiev avrebbe bisogno di qualcosa da mostrare all’opinione pubblica come ricompensa per aver “perso” la possibilità di entrare nell’Alleanza.

Come per un impegno di sicurezza degli Stati Uniti, un impegno alla neutralità dell’Ucraina comporterebbe dei compromessi. Da un lato, potrebbe contribuire alla fine della guerra e a risolvere un’annosa fonte di tensione tra la NATO e la Russia. Ma dall’altro lato, sarebbe estremamente difficile dal punto di vista politico in patria, con gli alleati e con l’Ucraina. In effetti, la decisione indipendente e sovrana di Kiev di formalizzare la propria neutralità sarebbe un prerequisito necessario perché Washington possa pensare di impegnarsi a mantenere tale status. E anche in questo caso, alcuni alleati statunitensi potrebbero opporsi a qualsiasi cambiamento nella politica delle porte aperte della NATO, in particolare se effettuato sotto la pressione della Russia. Inoltre, un impegno combinato per la sicurezza e la neutralità dell’Ucraina sarebbe una novità per gli Stati Uniti; tradizionalmente, gli impegni di sicurezza sono stati assunti solo nei confronti degli alleati. Rendere l’Ucraina più sicura senza minare la sua neutralità sarebbe un equilibrio difficile da mantenere.

Stabilire le condizioni per l’alleggerimento delle sanzioni

Come già discusso, parte del pessimismo della Russia nei confronti della pace potrebbe essere la convinzione che le sanzioni internazionali rimarranno in vigore anche se negozierà la fine della guerra in Ucraina. Offrire un percorso di parziale alleggerimento delle sanzioni, quindi, è un passo che potrebbe rendere più probabili i negoziati. [67] Gli Stati Uniti, l’Unione Europea e altri partner hanno imposto alla Russia sanzioni senza precedenti, tra cui il congelamento di oltre 300 miliardi di dollari in beni della banca centrale russa e l’imposizione di controlli sulle esportazioni che limiteranno fortemente la crescita futura del Paese. Finora, le sanzioni statunitensi sono state in gran parte inquadrate come una punizione per le azioni della Russia, non come uno strumento per influenzare il comportamento della Russia e portarla al tavolo delle trattative. Come ha sottolineato Daniel Drezner, gli Stati Uniti e i loro partner non sono stati espliciti su “cosa può fare la Russia per ottenere la revoca delle sanzioni”. La “mancanza di chiarezza mina la contrattazione coercitiva, perché l’attore preso di mira crede che le sanzioni rimarranno in vigore qualunque cosa faccia”. [68] La promessa di alleggerimento delle sanzioni ha contribuito alla disponibilità dell’Iran a negoziare sul suo programma nucleare e a concludere il Piano d’azione congiunto globale nel 2015 e all’accordo della Libia di rinunciare alle armi di distruzione di massa nel 2003. [69] Anche se non si tratta di analogie perfette, queste esperienze suggeriscono la plausibilità di utilizzare la promessa di un alleggerimento condizionato delle sanzioni, come parte di un pacchetto di politiche, per influenzare i calcoli di un rivale.

Alcuni potrebbero sostenere che la promessa di un alleggerimento delle sanzioni premierebbe l’aggressività russa e invierebbe alla Cina e ad altri avversari degli Stati Uniti il segnale che possono ottenere vantaggi usando la forza. Tuttavia, questa argomentazione ignora il prezzo elevato che la Russia ha già pagato per questa guerra: il danno alla sua economia, l’offuscamento della sua reputazione internazionale, l’indebolimento delle sue forze armate, gli sforzi europei per cessare l’importazione di idrocarburi russi, l’ulteriore allargamento della NATO alla Finlandia e alla Svezia e la provocazione degli alleati europei ad aumentare le spese per la difesa. Alcuni di questi costi possono essere transitori per la Russia, ma altri – come l’allargamento della NATO, gli sforzi europei per ridurre la dipendenza energetica e i danni economici – sembrano essere spostamenti permanenti”. [70] Dati questi costi significativi per la Russia, è meno probabile che altri Stati guardino all’attuale conflitto come a una chiara prova che l’aggressione paga, anche se alla fine alcune sanzioni saranno alleggerite come parte di un accordo per porre fine alla guerra. Inoltre, è probabile che l’alleggerimento delle sanzioni sia al massimo parziale; alcune misure, come i controlli molto più severi sulle esportazioni, sono destinate a essere permanenti. Ci sono però altri rischi da considerare. Gli Stati Uniti hanno compiuto notevoli sforzi per costruire e tenere insieme una coalizione globale per sanzionare la Russia. Presumibilmente, gli Stati Uniti punterebbero a ottenere il sostegno dei membri di questa coalizione prima di segnalare la possibilità di alleggerire le sanzioni alla Russia, ma potrebbe non essere possibile ottenere il consenso di tutti i membri, il che potrebbe limitare l’entità dell’alleggerimento che gli Stati Uniti potrebbero offrire. Anche se i membri della coalizione fossero unificati su un piano di alleggerimento delle sanzioni, rimarrebbe un rischio: quando i membri della coalizione inizieranno a ridurre le sanzioni come parte di un processo negoziale, alcuni Stati potrebbero diventare riluttanti a rimetterle in vigore se i negoziati o gli accordi tra Ucraina e Russia dovessero fallire. La coalizione potrebbe non essere così forte come lo è ora se in seguito dovesse avere bisogno di imporre nuovamente le sanzioni. Inoltre, i leader statunitensi potrebbero pagare un costo politico a livello nazionale e con gli alleati contrari a qualsiasi alleggerimento delle sanzioni.

Conclusioni

Il dibattito a Washington e in altre capitali occidentali sul futuro della guerra tra Russia e Ucraina privilegia la questione del controllo territoriale. I falchi sostengono la necessità di aumentare l’assistenza militare per facilitare la riconquista da parte dell’esercito ucraino della totalità del territorio del Paese. [71] I loro oppositori esortano gli Stati Uniti ad adottare come obiettivo la linea di controllo antecedente al febbraio 2022, citando i rischi di escalation che comporterebbe spingersi oltre. [72] Il Segretario di Stato Antony Blinken ha dichiarato che l’obiettivo della politica statunitense è quello di consentire all’Ucraina “di riprendersi il territorio che le è stato sequestrato dal 24 febbraio”. [73] La nostra analisi suggerisce che questo dibattito si concentri in modo troppo limitato su una sola dimensione della guerra. Il controllo del territorio, sebbene immensamente importante per l’Ucraina, non è la dimensione più importante del futuro della guerra per gli Stati Uniti.

Concludiamo che, oltre a scongiurare una possibile escalation verso una guerra Russia-NATO o l’uso del nucleare, evitare una lunga guerra è per gli Stati Uniti una priorità più alta che facilitare un controllo territoriale ucraino significativamente maggiore. Inoltre, la capacità degli Stati Uniti di controllare la linea di demarcazione è molto limitata, dal momento che l’esercito americano non è direttamente coinvolto nei combattimenti. Consentire il controllo territoriale dell’Ucraina non è l’unico strumento a disposizione degli Stati Uniti per influenzare la traiettoria della guerra. Abbiamo evidenziato diversi altri strumenti, potenzialmente più potenti, che Washington può utilizzare per indirizzare la guerra verso una traiettoria che promuova meglio gli interessi statunitensi. Mentre gli Stati Uniti non possono determinare direttamente l’esito territoriale della guerra, avranno un controllo diretto su queste politiche.

Il Presidente Biden ha dichiarato che questa guerra finirà al tavolo dei negoziati. [74] Ma l’amministrazione non ha ancora fatto alcuna mossa per spingere le parti al negoziato. Sebbene non sia certo che un cambiamento nella politica statunitense possa innescare i negoziati, l’adozione di una o più delle politiche descritte in questa prospettiva potrebbe rendere più probabili i colloqui. Individuiamo le ragioni per cui la Russia e l’Ucraina possono avere un reciproco ottimismo nei confronti della guerra e un pessimismo nei confronti della pace. La letteratura sulla cessazione delle guerre suggerisce che tali percezioni possono portare a un conflitto prolungato. Pertanto, evidenziamo quattro opzioni che gli Stati Uniti hanno a disposizione per modificare queste dinamiche:
- Chiarire i piani per il futuro sostegno all’Ucraina,
- Assumere impegni per la sicurezza dell’Ucraina,
- Rilasciare garanzie sulla neutralità del Paese e
- Stabilire condizioni per l’alleggerimento delle sanzioni alla Russia.
Un cambiamento drastico e repentino della politica statunitense è politicamente impossibile, sia a livello nazionale che con gli alleati, e sarebbe comunque poco saggio. Tuttavia, lo sviluppo di questi strumenti e loro familiarizzazione con l’Ucraina e con gli alleati degli Stati Uniti potrebbero contribuire a catalizzare l’avvio di un processo che potrebbe portare alla fine di questa guerra, in tempi utili per gli interessi degli Stati Uniti. L’alternativa è una lunga guerra che pone grandi sfide agli Stati Uniti, all’Ucraina e al resto del mondo.

Gli autori:

Samuel Charap è scienziato politico senior presso la RAND Corporation. I suoi interessi di ricerca includono le politiche estere della Russia e degli ex Stati sovietici, la sicurezza regionale europea ed eurasiatica e la deterrenza tra Stati Uniti e Russia, la stabilità strategica e il controllo degli armamenti.

Miranda Priebe è direttore del Centro per l’analisi della Grande Strategia degli Stati Uniti e scienziato politico senior presso la RAND Corporation. Il suo lavoro alla RAND si è concentrato sulla grande strategia, sul futuro dell’ordine internazionale, sugli effetti della presenza avanzata degli Stati Uniti, sulla dottrina militare, sulla storia della politica militare statunitense, sulle operazioni aeree distribuite e sul comando e controllo multidominio.

Ringraziamenti:

Ringraziamo Peter Richards per le sue intuizioni e il suo sostegno. Bryan Frederick (RAND) e i revisori William Wohlforth (Dartmouth College) e Karl Mueller (RAND) hanno fornito un feedback attento sulle bozze precedenti di questa prospettiva. Rosa Maria Torres ha fornito assistenza per le citazioni.

NOTE:

[1] Si veda, ad esempio, Rose, “What Nixon’s Endgame Reveals About Putin’s”; Cohen e Gentile, “The Case for Cautious Optimism in Ukraine”; Cohen e Gentile, “Why Putin’s Nuclear Gambit Is a Huge Mistake”.

[2] Si veda, ad esempio, Joshi, “Three Scenarios for How War in Ukraine Could Play Out”; “Exploring the Possible Outcomes of Russia’s Invasion: A Foreign Affairs Collection”.

[3] “La Russia attacca l’Ucraina mentre Putin avverte che i Paesi che interferiscono affronteranno ‘conseguenze che non avete mai visto’”.

[4] Cameron, “Ecco cosa significa ‘Allarme di combattimento elevato’ per le forze nucleari russe”.

[5] “Factbox: Putin ha minacciato di usare armi nucleari?”.

[6] Cooper, Barnes e Schmitt, “I leader militari russi hanno discusso l’uso di armi nucleari, dicono i funzionari statunitensi”.

[7] Cohen e Gentile, “Perché il gioco nucleare di Putin è un enorme errore”.

[8] Charap et al., Russian Grand Strategy: Rhetoric and Reality, capitolo 5; Charap e Colton, Everyone Loses: The Ukraine Crisis and the Ruinous Contest for Post-Soviet Eurasia.

[9] Kholodilin e Netšunajev, “Crimea e punizione: The Impact of Sanctions on Russian and European Economies”; Fondo Monetario Internazionale, “IMF Survey: Il petrolio più economico e le sanzioni pesano sulle prospettive di crescita della Russia”.

[10] Per una discussione dettagliata di questa logica generale, si veda Fearon, “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands Versus Sinking Costs”.

[11] Detto questo, le forze ucraine sono disperse e l’ambiente di destinazione non è quindi particolarmente ricco per l’uso delle armi nucleari.

[12] Kokoshin et al., Voprosy eskalatsii i deeskalatsii krizisnykh situatsii, vooruzhennykh konfliktov i voin, pp. 60-65.

[13] Kofman e Fink, “Escalation Management and Nuclear Employment in Russian Military Strategy”; Reach et al., Competing with Russia Militarily: Implications of Conventional and Nuclear Conflicts.

[14] Sonne e Hudson, “Gli Stati Uniti hanno inviato avvertimenti privati alla Russia contro l’uso di un’arma nucleare”.

[15] Siebold e Stewart, “L’attacco nucleare russo probabilmente provocherà una ‘risposta fisica’, dice un funzionario della NATO”.

[16] Shapiro, “Siamo sulla strada della guerra nucleare”.

[17] Harris et al., “Road to War: U.S. Struggled to Convince Allies, and Zelensky, of Risk of Invasion”.

[18] Frederick et al., Pathways to Russian Escalation Against NATO from the Ukraine War.

[19] Reiter, “Non fatevi prendere dal panico per Putin: Why Even Desperate Leaders Tend to Avoid Catastrophe”.

[20] Fazal, “Il ritorno della conquista? Perché il futuro dell’ordine globale dipende dall’Ucraina”; Frederick, “L’Ucraina e la morte dell’integrità territoriale”.

[21] Demirjian, “Milley cerca di chiarire le sue ragioni per una fine negoziata della guerra in Ucraina”.

[22] Blattman, “La dura verità sulle guerre lunghe: perché il conflitto in Ucraina non finirà presto”.

[23] Copp, “La scarsità di armi potrebbe significare un duro richiamo per l’Ucraina”.

[24] Stein e Stern, “La Russia sta distruggendo l’economia ucraina, aumentando i costi per gli Stati Uniti e gli alleati”.

[25] L’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico osserva che la crescita stava rallentando anche prima della guerra, ma sostiene che lo shock dei prezzi dell’energia ha esacerbato questa tendenza. Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, OECD Economic Outlook.

[26] “La Russia usa l’energia come arma”.

[27] Wong e Swanson, “Come la guerra della Russia contro l’Ucraina sta peggiorando la fame nel mondo”. I prezzi dei prodotti alimentari erano già in aumento prima della guerra a causa della pandemia COVID-19 e degli effetti del cambiamento climatico.
Il Fondo Monetario Internazionale ritiene che la guerra abbia esacerbato queste tendenze, ma non ne quantifica l’effetto. Georgieva, Sosa e Rother, “La crisi alimentare globale richiede sostegno alle popolazioni, commercio aperto, raccolti locali più abbondanti”.

[28] Le suddette conseguenze di una guerra lunga aumentano quanto più intensa è la guerra. Un conflitto lungo ma a bassa intensità attenuerebbe in modo significativo, ma non del tutto, queste conseguenze. Storicamente, i conflitti lunghi anni hanno avuto intensità molto diverse. Ad esempio, la guerra Iran-Iraq degli anni ’80 è durata quasi otto anni e ha causato circa mezzo milione di morti in combattimento. Il conflitto nel Sahara occidentale, dove il Fronte Polisario ha combattuto contro il Marocco, è stato molto più lungo (47 anni) ma molto meno letale. Nella stessa Ucraina, la violenza che si è protratta dal febbraio 2015 al febbraio 2022 nel Donbas impallidisce rispetto a ciò che vediamo oggi. È difficile prevedere dove potrebbe collocarsi un’eventuale guerra lunga in Ucraina lungo questo spettro. Da un lato, le limitate scorte di munizioni e la difficoltà di mobilitare il personale di entrambe le parti potrebbero ridurre l’intensità del conflitto. D’altra parte, se sia l’Ucraina che la Russia – e i rispettivi partner internazionali – rimangono impegnate, è possibile che gli alleati”. l’intensità della guerra rimanga all’incirca ai livelli attuali per mesi – forse anche per anni.

[29] Reiter, Come finiscono le guerre, pagg. 3-4.

[30] Zagorodnyuk, “Il cammino dell’Ucraina verso la vittoria”.

[31] Lutsevych, “La ritirata della Russia da Kherson porta l’Ucraina a un passo dalla vittoria”.

[32] Ad esempio, Saddam Hussein è rimasto al potere dopo la sconfitta dell’Iraq nella Guerra del Golfo Persico. Weeks, Dittatori in guerra e in pace, pp. 17-18.

[33] Cochran, “La guerra di Putin in Ucraina continuerà senza di lui?”.

[34] Fortna, “Briciole di carta? Accordi e durata della pace”.

[35] Fortna, “Briciole di carta? Accordi e durata della pace”.

[36] Kreutz, “Come e quando finiscono i conflitti armati: Introducing the UCDP Conflict Termination Dataset”; Fazal, “The Demise of Peace Treaties in Interstate War”; Fortna, “Scraps of Paper? Accordi e durata della pace”.

[37] Rustamova, “Il piano in 10 punti dell’Ucraina”. Per maggiori dettagli sulla proposta, si veda Charap, “Ukraine’s Best Chance for Peace: How Neutrality Can Bring Security-and Satisfy Both Russia and the West”.

[38] Il conflitto potrebbe anche continuare indefinitamente e scendere gradualmente a un basso livello di violenza senza un accordo.

[39] Kreutz, “Come e quando finiscono i conflitti armati: Introducing the UCDP Conflict Termination Dataset”; Fazal, “The Demise of Peace Treaties in Interstate War”; Fortna, “Scraps of Paper? Accordi e durata della pace”.

[40] Si veda Charap, Shapiro e Demus, Rethinking the Regional Order for Post-Soviet Europe and Eurasia.

[41] Casa Bianca, Strategia di sicurezza nazionale.

[42] Per una discussione sulle dinamiche politiche interne e sulla durata delle guerre, si veda Goemans, War and Punishment: The Causes of War Termination and the First World War; Weeks, Dictators at War and Peace.

[43] Blainey, The Causes of War; Reiter, How Wars End; Van Evera, Causes of War: Structures of Power and the Roots of International Conflict.

[44] Blainey, Le cause della guerra; Reiter, Come finiscono le guerre. Per una discussione sui problemi di informazione come causa di guerra, si veda Fearon, “Rationalist Explanations for War”.

[45] Sull’idea che il problema dell’informazione possa cambiare durante una guerra, si veda Shirkey, “Uncertainty and War Duration”.

[46] Kirshner, scrivendo delle valutazioni prebelliche, nota che, soprattutto di fronte all’incertezza, gli Stati possono avere interpretazioni diverse delle informazioni disponibili e fare previsioni diverse sull’andamento di una guerra. Kirshner, “Spiegazioni razionaliste per la guerra?”.

[47] Reiter, Come finiscono le guerre, pp. 167-168, 173.

[48] Medvedev, “Nu vot i nachalos’ […]”.

[49] L’eventuale impatto della mobilitazione del settembre 2022 è un’altra fonte di ottimismo russo sulle future prestazioni militari. Non ci occupiamo di questo fattore in questa sede perché non è direttamente influenzabile dalla politica statunitense.

[50] Reiter, How Wars End.

[51] Reiter, How Wars End, pp. 166-174.

[52] “15 marzo 2022 Russia-Ucraina News”.

[53] Sanger, Erlanger e Schmitt, “Come finisce? Emergono fratture su ciò che costituisce la vittoria in Ucraina; analisi delle notizie”.

[54] Rendere tali piani credibili per entrambe le parti richiederebbe il sostegno del Congresso, che potrebbe essere difficile da ottenere.

[Una simile politica non sarebbe priva di precedenti: In passato gli Stati Uniti hanno esercitato pressioni sui partner di sicurezza e persino sugli alleati in tempo di guerra. Ad esempio, gli Stati Uniti hanno minacciato economicamente Gran Bretagna, Francia e Israele per convincerli a porre fine all’invasione dell’Egitto durante la crisi di Suez del 1956. Pressman, Warring Friends: Alliance Restraint in International Politics.

[56] La nostra argomentazione si rifà alla logica generale di Crawford della deterrenza pivotale, che dissuade due Stati dall’attaccarsi a vicenda. Questo tipo di deterrenza comporta l’impegno a venire in aiuto dello Stato che non è l’aggressore, aumentando così i costi dell’aggressione da parte di una delle due parti. Crawford, Pivotal Deterrence: Third-Party Statecraft and the Pursuit of Peace.

[Storicamente, garanzie di terzi di questo tipo hanno dimostrato di rendere più probabili gli esiti negoziali nelle guerre civili, anche se le prove del loro impatto sulle guerre interstatali sono scarse. Walter, Impegnarsi per la pace.

[58] Trattato del Nord Atlantico, articolo 5.

[59] Bertrand, “The US and Its Allies Are Weighing Security Guarantees for Ukraine, but They’re Unlikely to Give Kyiv What It Wants” (Gli Stati Uniti e i loro alleati stanno valutando le garanzie di sicurezza per l’Ucraina, ma è improbabile che diano a Kiev ciò che vuole); Malsin, Wise e Pancevski, “Ukraine Proposal for NATO-Style Security Guarantee Greeted with Skepticism” (La proposta dell’Ucraina per una garanzia di sicurezza in stile NATO è accolta con scetticismo).

[60] Riley-Smith, “NATO-Style Security for Ukraine Not on Table for Peace Talks, Says Dominic Raab”.

[61] “Stati Uniti, Gran Bretagna, Canada promettono artiglieria per l’Ucraina”.

[62] “G7 Germania 2022: dichiarazione del G7 sul sostegno all’Ucraina”. Una proposta di settembre preparata dall’amministrazione di Zelenskyy e dall’ex Segretario Generale della NATO Anders Fogh Rasmussen era sostanzialmente simile. Rasmussen e Yermak, The Kyiv Security Compact: Garanzie di sicurezza internazionale per l’Ucraina: Raccomandazioni. Il G7 è composto da Canada, Francia, Germania, Italia, Giappone, Regno Unito e Stati Uniti, oltre alle istituzioni dell’Unione Europea.

[63] Rustamova, “Ukraine’s 10-Point Plan”; Charap, “Ukraine’s Best Chance for Peace: How Neutrality Can Bring Security-and Satisfy Both Russia and the West”.

[64] NATO, Dichiarazione del Vertice di Madrid.

[65] Yermak, “Il mio Paese, l’Ucraina, ha una proposta per l’Occidente e potrebbe rendere più sicuro il mondo intero”.

[66] Khurshudyan e Rauhala, “Zelensky spinge una richiesta ‘accelerata’ di adesione dell’Ucraina alla NATO”.

[67] In alternativa, gli Stati Uniti potrebbero minacciare ulteriori sanzioni se la Russia non negozierà per aumentare nel tempo la stima dei costi di guerra di Mosca.

[68] Drezner, “Qual è il piano dietro le sanzioni alla Russia?”.

[69] Maloney, “Sanctions and the Iranian Nuclear Deal: Silver Bullet or Blunt Object?”; Jentleson e Whytock, “Who ‘Won’ Libya? The Force-Diplomacy Debate and Its Implications for Theory and Policy”; Khalid, “As the Russia-Ukraine War Drags On, What Is the Endgame for Sanctions?”.

[70] Sulle conseguenze economiche a lungo termine della guerra, si veda Sonin, “Russia’s Road to Economic Ruin: I costi a lungo termine della guerra in Ucraina saranno impressionanti”.

[71] Hodges, “Joe, penso che l’Ucraina continuerà con o senza l’approvazione del WH […]”.

[72] Kupchan, “È tempo di portare la Russia e l’Ucraina al tavolo dei negoziati”; Fix e Kimmage, “Go Slow on Crimea: Perché l’Ucraina non dovrebbe affrettarsi a riprendersi la penisola”.

[Mauldin, “L’obiettivo degli Stati Uniti in Ucraina: Guidare i russi a tornare alle linee pre-invasione, dice Blinken”.

[74] Biden, “Il presidente Biden: cosa farà e non farà l’America in Ucraina”.

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Divisione di ricerca sulla sicurezza nazionale del RAND

Questo lavoro è stato condotto all’interno del RAND Center for Analysis of U.S. Grand Strategy. La missione del centro è quella di informare il dibattito sul ruolo degli Stati Uniti nel mondo specificando più chiaramente i nuovi approcci alla grande strategia degli Stati Uniti, valutando la logica dei diversi approcci e identificando i compromessi che ciascuna opzione crea. È un’iniziativa del Programma di politica di sicurezza e difesa internazionale della Divisione di ricerca sulla sicurezza nazionale (NSRD) del RAND. La NSRD conduce ricerche e analisi per l’Ufficio del Segretario alla Difesa, la Comunità di Intelligence degli Stati Uniti, il Dipartimento di Stato degli Stati Uniti, i governi stranieri alleati e le fondazioni.
Per ulteriori informazioni sul RAND International Security and Defense Policy Program, consultare il sito http://www.rand.org/nsrd/isdp o contattare il direttore (le informazioni di contatto sono riportate sulla pagina web). Per maggiori informazioni sul RAND Center for Analysis of U.S. Grand Strategy, consultare il sito http://www.rand.org/nsrd/isdp/grand-strategy o contattare il direttore del centro (le informazioni di contatto sono riportate nella pagina web).

Finanziamento

Questo lavoro è stato sponsorizzato da Peter Richards. Il finanziamento iniziale del Centro per l’analisi della Grande Strategia degli Stati Uniti è stato fornito da una sovvenzione di avviamento dello Stand Together Trust. I finanziamenti continui provengono dai sostenitori di RAND e da fondazioni e filantropi.

ORIGINAL VERSION:
https://www.rand.org/pubs/perspectives/PEA2510-1.html
https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/perspectives/PEA2500/PEA2510-1/RAND_PEA2510-1.pdf

Avoiding a Long War – by Samuel Charap and Miranda Priebe, RAND Corporation, January 2023

[Samuel Charap is a senior political scientist at the RAND Corporation. Miranda Priebe is director of the Center for Analysis of U.S. Grand Strategy and a senior political scientist at the RAND Corporation]

U.S. Policy and the Trajectory of the Russia-Ukraine Conflict

How does this end? Increasingly, this question is dominating discussion of the Russia-Ukraine war in Washington and other Western capitals. Although successful Ukrainian counteroffensives in Kharkiv and Kherson in fall 2022 renewed optimism about Kyiv’s prospects on the battlefield, Russian President Vladimir Putin’s announcement on September 21 of a partial mobilization and annexation of four Ukrainian provinces was a stark reminder that this war is nowhere near a resolution. Fighting still rages across nearly 1,000 km of front lines. Negotiations on ending the conflict have been suspended since May. The trajectory and ultimate outcome of the war will, of course, be determined largely by the policies of Ukraine and Russia. But Kyiv and Moscow are not the only capitals with a stake in what happens. This war is the most significant interstate conflict in decades, and its evolution will have major consequences for the United States. It is appropriate to assess how this conflict may evolve, what alternative trajectories might mean for U.S. interests, and what Washington can do to promote a trajectory that best serves U.S. interests

Some analysts make the case that the war is heading toward an outcome that would benefit the United States and Ukraine. Ukraine had battlefield momentum as of December 2022 and could conceivably fight until it succeeds in pushing the Russian military out of the country. Proponents of this view argue that the risks of Russian nuclear use or a war with the North Atlantic Treaty Organization (NATO) will remain manageable. [1] Once it is forced out of Ukraine, a chastened Russia would have little choice but to leave its neighbor in peace—and even pay reparations for the damage it caused. However, studies of past conflicts and a close look at the course of this one suggest that this optimistic scenario is improbable. In this Perspective, therefore, we explore possible trajectories that the Russia-Ukraine war could take and how they might affect U.S. interests. We also consider what the United States could do to influence the course of the conflict.

An important caveat: This Perspective focuses on U.S. interests, which often align with but are not synonymous with Ukrainian interests. We acknowledge that Ukrainians have been the ones fighting and dying to protect their country against an unprovoked, illegal, and morally repugnant Russian invasion. Their cities have been flattened; their economy has been decimated; they have been the victims of the Russian army’s war crimes. However, the U.S. government nevertheless has an obligation to its citizens to determine how different war trajectories would affect U.S. interests and explore options for influencing the course of the war to promote those interests.

Key Dimensions That Define Alternative War Trajectories

Numerous analysts have posited scenarios for the war’s short-term trajectory—or even for endgames. [2] Although such scenarios are important constructs for thinking about the future, they are less helpful for determining what possible developments matter most to the United States. It is perhaps more useful for U.S. policymakers to consider which particular aspects of the conflict’s future development will have the most significant impact on U.S. interests. In lieu of rich, descriptive scenarios, we examine five key dimensions that define alternative war trajectories:
- possible Russian use of nuclear weapons
- possible escalation to a Russia-NATO conflict
- territorial control
- duration
- form of war termination.
In this section, we describe each of these dimensions, consider how they could vary as the war progresses, and explore the relationships among them. We also explain how different variations of these five dimensions would affect U.S. interests.

Possible Russian Use of Nuclear Weapons

The specter of Russian nuclear use has haunted this conflict since its early days. In announcing his invasion in February 2022, Putin threatened any country that tried to interfere in Ukraine with consequences “such as you have never seen in your entire history.” [3] He went on to order a “special regime of combat duty” for Russia’s nuclear forces a week later. [4] In October 2022, Moscow alleged that Kyiv was planning to detonate a radioactive “dirty bomb” in Ukraine as a false flag operation and then blame Russia. U.S. officials worried that Russia was promoting this story to create a pretext for using nuclear weapons. [5] And perhaps most disconcertingly, Western governments appear to have become convinced that Moscow considered using nonstrategic nuclear weapons (NSNW) as its forces lost ground in the fall. Russia has denied these allegations, but news reports suggest that top Russian commanders did discuss this option. [6]
Some analysts have dismissed the possibility of NSNW use, contending that Russia knows that employment of nuclear weapons would be self-defeating. They point to the lack of high-value military targets (for example, concentrated Ukrainian forces) that could be effectively destroyed with such weapons and to the risk that these weapons might harm Russian troops deployed in Ukraine. Use of these weapons could provoke NATO’s entry into the war, erode Russia’s remaining international support, and spark domestic political backlash for the Kremlin. Knowing this, the logic goes, Russia would be deterred from using nuclear weapons. [7]
These arguments ignore several issues that make Russian use of nuclear weapons both a plausible contingency that Washington needs to account for and a hugely important factor in determining the future trajectory of the conflict. First, there is evidence that the Kremlin perceives this war to be near existential. Ukraine has long been in a category of its own in Russian foreign policy priorities; even before the 2022 war, Russia was willing to devote significant resources and make major trade-offs to pursue its objectives in Ukraine. [8] For example, Moscow paid dearly for its 2014 annexation of Crimea and invasion of eastern Ukraine. Western sanctions cost an average of 2 percent in quarter-on-quarter decline in Russia’s gross domestic product between mid-2014 and mid-2015, an effect that compounded as the sanctions continued in subsequent years. [9] Putin’s decision to launch a full-scale invasion in February 2022, despite clear warnings from the United States and its allies that he would pay a much higher price than in 2014, shows that he is willing to go to even more-extreme lengths to pursue his objectives in Ukraine. The decision to mobilize 300,000 Russians in September 2022 arguably upended a domestic social order that Putin spent nearly 25 years building, which also signals a high level of resolve. [10] That order was premised on avoiding the kinds of social instability that mobilization introduced, particularly for Putin’s core supporters. The decision to mobilize was postponed until it was past due from a military perspective to avoid these domestic political costs—and the perceived risks of potential unrest stemming from an ebbing of popular support for the regime. Putin’s willingness to accept these domestic costs and risks underscores the importance he attaches to Russian interests in Ukraine.
Second, since Russia’s conventional capabilities have been decimated in Ukraine, Moscow’s nonnuclear escalatory options are limited. If Russia experiences further large-scale battlefield losses, desperation could set in among senior Kremlin decisionmakers. Once other conventional escalatory options have been exhausted, Moscow may resort to nuclear weapons, and specifically NSNW use, to prevent a catastrophic defeat. Third, Russian strategists have long highlighted the utility of NSNW for accomplishing operational and tactical goals in the context of a conventional war that Moscow is losing. And Russia has capabilities to carry out these concepts: Its NSNW delivery systems include artillery, short-range ballistic missiles, and cruise missiles, all of which could be employed in Ukraine. 11 Russian strategists also envision preemptive employment of NSNW against civilian targets—cities, military-industrial centers, and government facilities—and against military ones, at least in the context of a war with NATO. [12] Moscow also could use NSNW for demonstration strikes, either in the atmosphere or targeted at population centers. [13] The military effectiveness of NSNW employment in Ukraine might be subject to debate, but it is a plausible contingency given what is known about Russian planning and capabilities.
Although Russian nuclear use in this war is plausible, we cannot determine precisely how likely such use is. What we can say is that the risk of nuclear use is much greater than in peacetime. We can also say that nuclear use would be highly consequential for the United States.
The United States has signaled both publicly and, reportedly, in direct contact with the Kremlin that it would retaliate if Russia were to employ nuclear weapons in Ukraine. 14 U.S. officials have avoided specifying the exact nature of a possible response—instead using such phrases as “catastrophic consequences”—but one NATO official said it would “almost certainly” entail a “physical response from many allies.” 15 Although this formulation does not explicitly commit to a military response, even a nonmilitary retaliation that entails “catastrophic consequences” for Russia might lead to a tit-for-tat spiral that produces a NATO-Russia war. Russian NSNW use in Ukraine could therefore lead to a direct U.S. conflict with Russia, which could ultimately result in a strategic nuclear exchange. [16]
But even if the escalatory challenges could be managed, Russian nuclear use in Ukraine would be highly consequential for the United States. If Russia won concessions or made military gains through nuclear use, the norm against nonuse would be weakened and other countries might be more likely to use such weapons in future conflicts. Moreover, Russian use of nuclear weapons in Ukraine would have large and unpredictable effects on allied policies toward the war, potentially leading to a breakdown in transatlantic unity. Death and destruction in Ukraine, a tragedy in itself, could also have a major impact on U.S. and allied publics. In short, the Biden administration has ample reason to make the prevention of Russian use of nuclear weapons a paramount priority for the United States.

Possible Escalation to a Russia-NATO Conflict

Since October 2021, when he first briefed President Joe Biden on Russia’s plans to invade Ukraine, Chairman of the Joint Chiefs of Staff Mark Milley reportedly kept a list of “U.S. interests and strategic objectives” in the crisis: “No. 1” was “Don’t have a kinetic conflict between the U.S. military and NATO with Russia.” The second, closely related, was “contain war inside the geographical boundaries of Ukraine.” [17] To date, Russia and Ukraine remain the only combatants in the war. But the war could still draw in U.S. allies. Combat is taking place in a country that borders four NATO member states on land and shares the Black Sea littoral with two others. The extent of NATO allies’ indirect involvement in the war is breath-taking in scope. Support includes tens of billions of dollars’ worth of weapons and other aid given to Ukraine, tactical intelligence, surveillance and reconnaissance support to the Ukrainian military, billions of dollars monthly in direct budgetary support to Kyiv, and painful economic sanctions imposed on Russia. A previous RAND Corporation report outlined four plausible pathways to an intentional Russian decision to strike NATO member states in the context of the war in Ukraine. It identified the following reasons: [18]
- Punish NATO members for policies already underway with the objective of ending allied support for Ukraine.
- Strike NATO preemptively if Russia perceives that NATO intervention in Ukraine is imminent.
- Interdict the transfer of arms to Ukraine that Russia believes might cause its defeat.
- Retaliate against NATO for perceived support for internal unrest in Russia.
Although a Russian decision to attack a NATO member state is by no means inevitable, in part because it could lead to a war with a far more powerful alliance, the risk is elevated while the conflict in Ukraine is ongoing. Moreover, inadvertent escalation that leads to NATO’s entry into the conflict is also an ongoing risk. Although the November 2022 incident involving a Ukrainian air defense missile landing on Polish territory did not spiral out of control, it did demonstrate that fighting can unintentionally spill over to the territory of neighboring U.S. allies. A future targeting error could send a Russian missile into NATO territory, potentially sparking an action-reaction cycle that could lead to a full-scale conflict. If the war in Ukraine were to end, the likelihood of a direct Russia-NATO clash, whether intentional or inadvertent, would diminish significantly.
It is clear why Milley listed avoiding a Russia-NATO war as the top U.S. priority: The U.S. military would immediately be involved in a hot war with a country that has the world’s largest nuclear arsenal. Keeping a Russia-NATO war below the nuclear threshold would be extremely difficult, particularly given the weakened state of Russia’s conventional military. Some analysts are doubtful that Russia would attack a NATO country since it is already losing ground to Ukrainian forces and would find itself in a war with the world’s most powerful alliance. [19] However, if the Kremlin concluded that the country’s national security was severely imperiled, it might well deliberately escalate for lack of better alternatives.

Territorial Control

As of December 2022, Russia occupied nearly 20 percent of Ukraine. Kyiv’s top priority is regaining control over this territory. And Ukraine has scored some impressive successes, particularly in Kharkiv and Kherson. Yet the areas Russia still controls contain important economic assets, such as the Zaporizhzhia Nuclear Power Plant, which provided up to 20 percent of Ukraine’s prewar power generation capacity, and Ukraine’s entire Azov Sea coastline. President Volodymyr Zelenskyy is committed to a military campaign to liberate the entirety of Ukraine’s internationally recognized territory. And he has justified this objective with the moral imperative of liberating his country’s citizens from brutal Russian occupation. A war trajectory that allows Ukraine to control more of its internationally recognized territory would be beneficial for the United States (Table 1). The United States has an interest in showing that aggression does not pay and reinforcing the territorial integrity norm that is enshrined in international law. [20] However, the implications for that interest of further Ukrainian territorial control beyond the December 2022 line are not clear-cut. For example, even if Ukraine took control over all of the territory that Russia had seized since February 24, 2022, Moscow would still be in violation of the territorial integrity norm. Put differently, it is not clear that a trajectory that entails Russia maintaining the December 2022 line of control would do more harm to the international order than one that saw Russian forces pushed back to the February line. In both cases, Russia would control some Ukrainian territory in violation of the territorial integrity norm. An end to the war that leaves Ukraine in full control over all of its internationally recognized territory would restore the territorial integrity norm, but that remains a highly unlikely outcome.
Furthermore, the weakening of the norm is less a function of the quantity of land illegally seized than it is a consequence of the international community’s acceptance of the territorial change. The United States need not (and almost certainly would not) formally recognize any Russian occupation of sovereign Ukrainian territory regardless of where the de facto line of control is drawn. As it did with Crimea, the United States can take measures to ensure any Russian gains since February 24, 2022, are treated as illegitimate and illegal and that Russia pays a steep price for its aggression.
The extent of Kyiv’s control over its territory could affect the long-term economic viability of the country and thus its needs for U.S. assistance. For example, if Moscow took over Ukraine’s entire Black Sea coast, leaving Ukraine landlocked, that would pose severe long-term economic challenges for the country. However, this outcome seems unlikely given Russia’s military performance to date. The economic impact of Russia’s possible long-term control over areas it occupied in December 2022 compared with what it held on February 23, 2022—although difficult to calculate precisely—would be far less severe. The economic effects of any lost territory will depend on the productivity of those areas and the extent of their interconnectedness with the rest of Ukraine. Regardless, Ukraine’s economy would eventually adjust to any line; the question is how painful that adjustment would be. Additionally, given Russia’s ability to strike deep beyond the current line of control (or any line of control), greater territorial control is not directly correlated with greater economic prosperity—or, for that matter, greater security. As Kyiv has retaken more territory since September, Russia has imposed far greater economic costs on the country as a whole through its strikes on critical infrastructure. An ongoing threat of Russian attacks could inhibit investment and therefore economic recovery throughout Ukraine regardless of how much territory Moscow controls.
In sum, greater Ukrainian territorial control is important to the United States for humanitarian reasons, to reinforce international norms, and to foster Ukraine’s future economic growth. However, the significance of the two latter benefits are debatable. Russia’s violations of international norms long predate the current conflict and are likely to persist after the fighting ends. Moreover, the United States and its allies have imposed many other types of costs on Russia for its aggression—costs that have already sent a signal to other would-be aggressors. And the line of control as of December 2022 does not deprive Kyiv of economically vital areas that would dramatically affect the country’s viability.
In addition to these benefits, greater Ukrainian territorial control also poses potential costs and risks for the United States (Table 2). First, given the slowing pace of Ukraine’s counteroffensives in December 2022, restoring the pre-February 2022 line of control—let alone the pre-2014 territorial status quo—will take months and perhaps years to achieve. Russia has built substantial defensive fortifications along the line of control, and its military mobilization has rectified the manpower deficit that enabled Ukraine’s success in the Kharkiv counteroffensive. A long war is likely to be necessary to allow Kyiv the time it would need to restore control over significantly more land. As we describe in the following section, a long war could entail major costs for the United States. Furthermore, if Ukraine does push beyond the pre-February 2022 line of control and manages to retake areas that Russia has occupied since 2014 (particularly Crimea, where the Russian Black Sea Fleet is based), the risks of escalation—either nuclear use or an attack on NATO—will spike. The Kremlin would likely treat the potential loss of Crimea as a much more significant threat both to national security and regime stability, given the assets deployed there and the political capital invested in the annexation of the peninsula.

FIG.1

FIG.2

Duration

We do not know how long this war will last. Some have suggested it could end in negotiations over the winter of 2022–2023. 21 Others have argued it will go on for years. [22] Many in the United States are reluctant to push for an end to the conflict at a time when Ukraine has momentum on the battlefield and the Ukrainian people seem willing to endure the costs of a long war to achieve their goals. Although a longer war might enable the Ukrainian military to retake more territory, there are other implications of the war’s duration for U.S. interests. A protracted conflict, as perverse as it might seem, has some potential upsides for the United States (Table 3). While the war continues, Russian forces will remain preoccupied with Ukraine and thus not have the bandwidth to menace others. A longer war would further degrade the Russian military and weaken the Russian economy. But the war has already been so devastating to Russian power that further incremental weakening is arguably no longer as significant a benefit for U.S. interests as in the earlier phases of the conflict. It will take years, perhaps even decades, for the Russian military and economy to recover from the damage already incurred. A long war would also maintain pressure on European governments to continue to reduce energy dependence on Russia and spend more on their defense, possibly lessening the U.S. defense burden in Europe over the long run. Here too, however, it is likely that European countries will maintain these policies regardless of how much longer the war lasts. Yet there are significant downsides of a long war for U.S. interests (Table 4). A longer war will lead to further loss of life, displacement, and suffering for Ukrainian civilians; minimizing these humanitarian consequences for Ukraine is a U.S. interest. Continued conflict also leaves open the possibility that Russia will reverse Ukrainian battlefield gains made in fall 2022. Moscow’s mobilization might stabilize the lines as of December 2022 and allow Russia to launch offensives in 2023. The intensity of the military assistance effort could also become unsustainable after a certain period. Already, European and some U.S. stocks of weapons are reportedly running low. [23] There is thus reason to question whether a longer war will lead to further Ukrainian gains—losses are possible too. The costs for the United States and the European Union of keeping the Ukrainian state economically solvent will multiply over time as conflict inhibits investment and production; Ukrainian refugees remain unable to return; and, as a result, tax revenue and economic activity drop dramatically lower than before the war. Russia’s campaign of destruction of Ukrainian critical infrastructure will create major long-term challenges for sustaining the war effort and for economic recovery and has also substantially increased Kyiv’s projections for the economic support it will need from the United States and its allies. [24] Global economic disruptions stemming from the war will continue and possibly multiply as long as the conflict goes on. The outbreak of war caused a sharp increase in energy prices that has in turn contributed to inflation and slowing economic growth globally. These trends are expected to hit Europe hardest. [25] The increase in energy prices alone is likely to lead to nearly 150,000 excess deaths (4.8 percent more than average) in Europe in the winter of 2022–2023. [26] The war has also contributed to rising food insecurity globally. Ukraine’s exports of grains and oilseeds dropped to 50 to 70 percent of their prewar levels between March and November 2022, partly because of Russia’s naval blockade and attacks on energy infrastructure. Russia has also restricted its own exports of fertilizer, of which it is the largest global producer. The result has been a large increase in food and fertilizer prices globally. Although food prices came down somewhat after Russia agreed to allow Ukrainian grain exports out of certain Black Sea ports in July 2022, prices as of December 2022 remained above their prewar levels. These effects of the war came at a time when food insecurity was already rising as a result of extreme weather, the coronavirus disease 2019 (COVID-19) pandemic, and other global trends. [27]
Beyond the potential for Russian gains and the economic consequences for Ukraine, Europe, and the world, a long war would also have consequences for U.S. foreign policy. The U.S. ability to focus on its other global priorities—particularly, competition with China—will remain constrained as long as the war is absorbing senior policymakers’ time and U.S. military resources. Bilateral or multilateral interaction—let alone cooperation—with Russia on key U.S. interests is unlikely. For example, the prospects for negotiating a follow-on to the New START strategic arms control treaty, which expires in February 2026, will remain dim as long as the war continues. Globally, persistent sky-high tensions with Russia would continue to cripple the work of multilateral institutions, such as the United Nations (UN) Security Council, and limit the capacity for collective responses to shared challenges. Russia’s deepening military cooperation with Iran during this war—at a time when Iran is reneging on its commitments to restrain its nuclear program—suggests that Moscow could play the spoiler on such issues as nonproliferation. And although Russia will be more dependent on China regardless of when the war ends, Washington does have a long-term interest in ensuring that Moscow does not become completely subordinated to Beijing. A longer war that increases Russia’s dependence could provide China advantages in its competition with the United States. Finally, the duration of the war is directly related to the two escalation contingencies discussed earlier (possible Russian use of nuclear weapons and possible escalation to a Russia-NATO conflict). For as long as the war continues, the risk of both forms of escalation will remain heightened. The risk will be dramatically lower when the war ends. Therefore, the paramount U.S. interest in minimizing escalation risks should increase the U.S. interest in avoiding a long war. [28]
In short, the consequences of a long war—ranging from persistent elevated escalation risks to economic damage—far outweigh the possible benefits.

FIG. 3

FIG. 4

Form of War Termination

The literature on war termination suggests three possible ways that the Russia-Ukraine war could end: absolute victory, armistice, and political settlement. For the purposes of this analysis, we do not consider operational pauses, temporary cease-fires, and agreements that break down. Our focus is on the form in which the war eventually ends, not the ebbs and flows along the way to such an outcome.

Absolute Victory

One form of war termination is an absolute victory. This outcome involves one state “permanently removing the (interstate) threat posed by its adversary.” Absolute victory, as Dan Reiter notes, can be accomplished through “the victor installing a new leadership in the defeated state, occupying or annexing the adversary’s territory, or at worst annihilating the adversary’s entire population.” Although it might entail an agreement, an absolute victory’s defining feature is “a war outcome that essentially removes the possibility of the defeated state reneging on a war-ending settlement.” [29] This is the type of victory that the allies achieved over Japan and Germany at the end of World War II.
When the war began, Moscow appeared to be seeking an absolute victory, with plans to install a new regime in Kyiv and “demilitarize” the country. Since abandoning its attempt to take the capital in early April, Russia appears to have scuttled these plans. Putin’s declared aims have varied over time since then, but at no point in recent months have he or his ministers repeated the direct calls to overthrow the government in Kyiv issued in the early weeks of the war. Although some allege that Moscow has not given up on its initial ambitious goals, even if the Kremlin still aspired to impose an absolute victory, facts on the ground indicate that it would not be able to do so. As of this writing, Moscow’s primary goal seems to be holding onto territory in the four Ukrainian regions that Russia now claims as its own. But even if Russia took and held those regions, that would hardly be an absolute victory; it would have to effect a fundamental change in Ukraine’s political system, such as ousting President Zelenskyy, to achieve absolute victory. But Ukraine’s system of government is now more firmly anchored than it was before the war, Russia’s brutal tactics have repelled even those Ukrainians who harbored pro-Russian sympathies, and Zelenskyy is immensely popular. Moreover, the Ukrainian military, with its current capabilities, could pose a threat to Russian occupied areas or even the bordering areas of undisputed Russian territory indefinitely. An absolute Ukrainian victory is also unlikely. Ukraine has never officially proclaimed an intention to achieve an absolute victory as the literature defines it. President Zelenskyy’s declared objectives have changed over time, but, as of December 2022, his stated goal is to retake all of Ukraine’s territory, including Crimea and the areas of the Donbas that Russia has occupied since 2014. Still, complete territorial reconquest would not constitute an absolute victory. If the Ukrainian military were to eject Russian forces from Ukraine, they would doubtless seriously degrade the Russian army in the process. Nonetheless, Russia would have a wide variety of capabilities on its territory and beyond—particularly the navy and the aerospace forces, which have not taken major losses in the war—that could enable continued strikes on targets deep within Ukraine. Russian ground forces could readily regroup and launch another large-scale offensive. To achieve absolute victory, Ukraine would have to deny Russia the ability to contest its territorial control. Forcing the Russian military to cross the international border would not produce that outcome. And although Ukraine has surprised observers with its ability to defend its own homeland, it is fanciful to imagine that it could destroy Russia’s ability to wage war. Therefore, Kyiv would probably need regime change in Moscow in addition to victory on the battlefield to avoid living under the constant threat of reinvasion. [30] Some analysts contend that Russia’s poor performance in the war, mounting casualties, and mobilization could cause political instability and lead to Putin’s overthrow and replacement with a new regime that would stop fighting, come to terms with Ukraine, and pose a diminished threat over the long term. [31] However, there is little historical evidence to suggest that regime change in Russia would necessarily ensue following battlefield failures. Leaders of personalist regimes like Russia’s have often remained in power after a military defeat. [32] Moreover, there is no guarantee that a new Russian leader would be any more inclined to make peace with Ukraine than Putin is. As Shawn Cochran writes, “it is difficult and probably pointless to predict the outcome of any wartime change of leadership in the case of Russia’s war in Ukraine. At a minimum, however, the West should not assume a change of leadership would result in an end to the war, at least in the short term, as Putin’s war could very well continue without Putin.” [33] Moreover, regime change in Moscow might not reduce the intensity of the competition between the United States and Russia on other issues. Regardless, Kyiv has not proclaimed regime change as its stated objective, although some Ukrainians understandably hope for it.
Since neither side appears to have the intention or capabilities to achieve absolute victory, the war will most likely end with some sort of negotiated outcome. Negotiated ends to wars, unlike absolute victories, require the belligerents to accept a degree of risk that the terms of the peace could be violated; even the relative “loser” in the conflict will retain the ability to threaten the other side. Agreements to end wars are highly contingent on the particulars of a given conflict, but it is analytically useful to distinguish between lasting cease-fires or armistice agreements on the one hand and political settlements on the other.

Armistice Agreements

In armistice agreements, like those that ended the Korean War in 1953 and the Transnistria conflict in Moldova in 1992, the two sides commit to stop fighting and often create mechanisms, such as demilitarized zones, to prevent the resumption of violence. [34] Although armistice agreements can be quite detailed (the Korea agreement was nearly 40 pages long), they generally do not address the political drivers of the conflict, which means tensions can endure and diplomatic and economic relations between the parties often remain at a minimal level. Armistice agreements that have mechanisms for monitoring and ensuring compliance to reduce the risk of conflict resuming are more durable than those that do not. [35]
An armistice in Ukraine would freeze the front lines and bring a long-term end to active combat. Russia would stop attempts to occupy additional Ukrainian territory and cease missile strikes on Ukrainian cities and infrastructure. Ukrainian forces would stop their counteroffensives—strikes on Russian-held areas of Ukraine and on Russia itself. There would still be ongoing, unresolved territorial disputes (that is, divergent positions on the location of Ukraine’s borders) between Kyiv and Moscow; these would be contested politically and economically, not militarily.
The key political issues beyond territorial control, ranging from Russian payment of reparations to Ukraine’s geopolitical status, would remain unaddressed. The sides would likely conduct only minimal trade; the borders would be largely closed. The line of control would likely become highly militarized, like the inner German border during the Cold War.

Political Settlement

A political settlement or peace treaty would involve both a durable cease-fire and a resolution of at least some of the disputes that sparked the war or emerged during it. Since 1946, peace treaties have been less common than armistice agreements, but they tend to produce a durable end to fighting and reduction in tensions. 36 In the case of the Russia-Ukraine war, a settlement would entail negotiated compromises on some of the core political issues at stake for the two sides. The Russia-Ukraine bilateral negotiations in the early weeks of the war, which culminated in the Istanbul Communique released at the end of March, and more recent statements from political leaders give hints about some issues a political settlement could cover. [37] For Russia, codifying Ukraine’s nonalignment would likely be central. Ukraine would want reinforced Western commitments to its security since it does not trust Russia to comply with any agreement. A settlement could cover a host of other issues, such as a reconstruction fund, bilateral trade, cultural matters and freedom of movement, and conditions for relief of Western sanctions on Russia.
A political settlement need not cover all this ground or it could address other issues. But the core outcome would be a return to some degree of normal relations between the former belligerents. Importantly, the parties could agree to disagree about the status of certain territory even while reaching terms on other issues. For example, the Soviet Union and Japan normalized diplomatic and trade relations in 1956, but the territorial disputes between Moscow and Tokyo were never resolved. A political settlement does not have to definitively resolve all the differences between the parties; it does need to address enough of these differences to qualitatively improve the broader relationship between the former belligerents.
These two categories of negotiated ends to wars—armistices and political settlements—are often not so clearly differentiated in practice: many cease-fire agreements address some political issues, and some settlements, as noted, leave key political disputes unresolved. A negotiated end to the war in Ukraine is likely to fall somewhere between these two ideal types.

Implications for U.S. Interests

Since an absolute victory is highly unlikely, there will probably be a negotiated end to the Russia-Ukraine war at some point. [38] But, given current trends, the prospects for such an agreement are poor in the near term, as we discuss in the following sections. A political settlement might be more difficult to reach than an armistice agreement since the latter would be narrowly focused on maintaining a ceasefire, not resolving the increasingly deep and broad set of issues disputed between Ukraine and Russia. The limited available data suggest that political settlements are more durable than armistice agreements. [39] The logic of this is intuitive. A political settlement addresses grievances on both sides and core issues in dispute between them. This leaves fewer issues over which to fight in the future and creates benefits to peace for both belligerents. In the case of the Russia-Ukraine war, a settlement also might open the door to a broader negotiation of rules of the road for regional stability that could mitigate the prospects of conflict breaking out elsewhere along Russia’s periphery.
Since it is plausible that divergences regarding the security architecture and broader regional order have been a significant driver of Russia’s behavior, a negotiated end to the war that addressed those divergences could be more durable. [40]
Therefore, other things being equal, U.S. interests are better served by a political settlement that might bring a more durable peace than an armistice. Additionally, a political settlement could be a first step toward addressing broader regional issues and reducing the chance of a Russia-NATO crisis in the future. If the intensity of competition in Europe is more manageable and the risk of war recurrence in Ukraine is lower, the United States can shift resources in line with U.S. strategic priorities and Ukraine can recover economically with less outside support. [41] However, the level of hostility as of December 2022 between Russia and Ukraine, and between Russia and the West, make a political settlement seem much less probable than an armistice.

Summary

Variation on all of these five dimensions—Russian nuclear use, NATO-Russia escalation, territorial control, duration, and form of war termination—is possible at this stage in the conflict. In the next section, we examine how the United States should prioritize among these dimensions as it formulates its policy toward the war.

Prioritizing the Dimensions of War Trajectories

For the United States, the two categories of escalation we have described—Russian use of nuclear weapons and a Russia-NATO conflict would doubtless be the mostconsequential dimensions of possible future war trajectories. Few in Washington would quibble with that assertion. However, there is a vibrant debate about the likelihood that either of these forms of escalation will transpire. As we noted, although the probability of either development is not high, both are plausible due to the circumstances created by the war, and, in light of how profound the consequences could be, avoiding them should remain the top U.S. priority.
Our analysis suggests that duration is the most important of the remaining dimensions for the United States. The negative consequences of a long war would be severe. So long as the war is ongoing, escalation risks will remain elevated. Duration and escalation risks are thus directly linked. Additionally, a longer war will continue to cause economic harm to Ukraine as well as to Europe and the global economy. For the United States, a longer war will entail both increased direct costs (such as more budgetary and military support to Ukraine) and increased opportunity costs in terms of pursuing other foreign policy priorities. More Ukrainians will suffer and the upward pressure on food and energy prices will continue while the war is ongoing. There are possible benefits to protracted conflict: a further weakening of Russia and the opportunity for Ukraine to make territorial gains. But the former no longer represents a significant benefit; Russia has already been weakened dramatically. And the latter is uncertain—more time might allow Russia to make gains—and the benefit of further Ukrainian territorial control, as we will discuss next, is important for the United States but does not outweigh the consequences of a long war.
Greater Ukrainian territorial control would be beneficial for the United States. The humanitarian case is compelling for liberating more Ukrainians from the horrors of Russian occupation. The international order and economic arguments for further Ukrainian territorial reconquest are less clear-cut. Moscow was in violation of the territorial integrity norm since its annexation of Crimea and invasion of eastern Ukraine in 2014. Even a Russian retreat to the pre-February 2022 status quo ante lines would not mitigate that violation. And the United States has tools to increase the costs to Russia for its violation and to deny legitimacy to its illegal occupation. That said, denying Moscow territorial gains would help send a message that similar acts of aggression will result in similarly powerful pushback. Greater Ukrainian territorial control could return economically productive assets to Kyiv’s control, decreasing Ukraine’s dependence on the United States and its allies. However, given where the line of control was as of December 2022, that economic benefit is unlikely to be essential to Ukraine’s viability. If Russia were to push significantly farther west, and particularly if it took control over Ukraine’s entire Black Sea coast, the economic impact would likely be severe. But as of December 2022, such an outcome is improbable because Russia’s military appears incapable of making significant territorial advances. Conversely, if Ukraine were to rout the Russian military and retake all of its territory, including Crimea, the risks of nuclear use or a Russia-NATO war would spike. That outcome seems equally improbable at the present stage of the conflict.
Our analysis suggests that there are two possible forms of conflict termination in this war. Since territorial reconquest in itself will not end the war, and absolute victory by either side is unlikely, the importance of this dimension rests on how much value the United States would gain from a political settlement versus an armistice agreement.
A political settlement may be more durable than an armistice, potentially creating greater stability in Europe and allowing the United States to free up resources for other priorities. That gain would be important, but a durable armistice would also be beneficial to U.S. interests. And a political settlement seems less plausible, at least at this stage of the conflict.
This prioritization of the dimensions of possible war trajectories has direct implications for U.S. policy. Since avoiding a long war is the highest priority after minimizing escalation risks, the United States should take steps that make an end to the conflict over the medium term more likely. By itself, Washington cannot shorten the war. But since the conflict will likely end with negotiations, avoiding a long war requires efforts to spur talks. And the United States could take steps to address key impediments to starting them. The next section identifies impediments that could plausibly be addressed by U.S. policy.

Impediments to Ending the Conflict

Putting aside the question of its desirability, is a negotiated end to the fighting even possible? As of December 2022, it seems highly unlikely in the near term. Russia and Ukraine have not engaged in negotiations on a settlement since May.
There are many reasons for this aversion to talks, such as increasingly intractable territorial disputes and domestic political constraints that make compromise difficult. For example, the Ukrainian public may find it difficult to compromise with a country that has committed atrocities and continues to hold Ukrainian territory, especially when the military appears capable of further gains. [42] U.S. policy cannot overcome all such impediments to negotiations.
Given the U.S. interest in avoiding a long war, the question for Washington is whether there are dynamics at work that U.S. policy could plausibly affect. Although there are many factors that lead the parties to continue to fight, the scholarship on war termination suggests two drivers of the parties’ resistance to negotiations that Washington could ameliorate. The literature’s basic finding is that negotiating an end to a war requires both sides to believe that they have more to gain from peace than from continuing to fight. Optimism about the future trajectory of the war and pessimism about the likelihood and benefits of
peace thus inhibit negotiations and drive belligerents into protracted conflicts. [43] In the remainder of this section, we explain why these dynamics may be at work for both Russia and Ukraine. In the following section, we assess the policy instruments available to the United States to address them.

Mutual Optimism About the Course of the War

International relations scholarship has found that wars become protracted when the belligerents disagree about their prospects for victory. In peacetime, states cannot be sure about an adversary’s military capabilities or willingness to fight and therefore its ability to win on the battlefield. Moreover, states have an incentive to exaggerate their power and resolve so as to get what they want without having to go to war. Some scholars think of wars as resolving this information problem since fighting reveals the true balance of power and interests. Once that information is clear to both sides, the weaker or less determined of the two should become more pessimistic about what it can gain by continuing to fight. This pessimism should cause that side to adjust its demands downward, potentially opening space for an agreement to end the war. [44]
This theoretical expectation about views converging on which side is more likely to prevail rests on an assumption that power is largely fixed. [45] When this assumption holds, battlefield outcomes should be a reliable indicator of power and therefore a guide to how the sides will fare in future clashes. In theory, both sides should use this information to anticipate future developments, and their expectations about the war’s trajectory should converge. But when one side’s power fluctuates while the fighting is ongoing, or when its power could change significantly in the future, evidence from past battlefield results will not produce that same clarity. Instead, this variation (or possible future variation) in one side’s power can lead belligerents to different conclusions about how the conflict will evolve. [46]
For example, this dynamic appears to have contributed to the length of World War I in Europe. A stalemate on the Western front in 1917 meant that the belligerents, if they were looking at the record on the battlefield, should
have agreed that their prospects for victory were roughly even. Instead, both sides appeared to be optimistic about their ability to gain by continuing to fight. The British and French were unwilling to negotiate that winter in part because they hoped that U.S. entry into the war would break the stalemate. Germany believed that, with an end to fighting on the Eastern front after it signed a peace treaty with Russia, redeployed German forces would make a breakthrough in the west. This mutual optimism may have been a factor that inhibited negotiations in late 1917 and early 1918. [47]
In the Russia-Ukraine war, this dynamic may also be at work. Ukraine’s power is heavily dependent on an unpredictable outside factor: Western assistance. None of the actors mentioned—not Russia, Ukraine, or the West—anticipated the unprecedented levels of Western military and intelligence assistance to Kyiv, or the effect that assistance would have. None are sure how much aid will be provided or the effect it might have in the coming months and years. To put it in terms of the information problem, it is unclear how powerful Ukraine will be in the future.
In the face of this uncertainty, the two countries seem to have come to different conclusions about Ukraine’s future power. As a result, despite months of fighting, both Russia and Ukraine appear to be optimistic about the future course of the war. Ukraine is optimistic that Western support will continue to increase and that Ukrainian capabilities will improve. Russia appears to believe that the United States and its allies will eventually waver in their support for Ukraine, particularly as the costs of the war mount. In part, the Kremlin says that high energy prices, fueled by the ongoing conflict, will strain European economies and cause support for helping Ukraine sustain the fight to diminish. As former President and current deputy chair of the Russian Security Council Dmitri Medvedev put it, “America always abandons its friends and its best [proxies]. It will happen sooner or later this time too.” [48] Once it is inevitably deprived of its Western lifeline, Ukraine, according to Moscow, will be unable to prevail against the Russian military.
In short, both sides believe that their relative power, and thus ability to prevail, will improve over time. The centrality of Western assistance to Ukraine’s war effort, and the uncertainty about the future of that assistance, has led Moscow and Kyiv to different conclusions about which of the two will gain the upper hand over time. The conflict is therefore not resolving the information problem in the way that the literature leads us to expect; both sides have grounds for optimism about the possibility of making gains by continuing to fight. Historically this kind of mutual optimism has made wars difficult to end. [49]

Pessimism About the Benefits of Peace

Pessimism about the durability and benefits of peace can also contribute to protracted conflict. We focus on two sources of pessimism: (1) the inability of the two sides to credibly commit to uphold agreements and (2) a Russian view that Western sanctions will continue after the war ends, making peace less attractive than it could be.

Fears That Peace Will Not Last

Pessimism about the durability of peace can stem from fear that the other side will not uphold commitments it makes as part of a deal to end a conflict yet. Mistrust, on its own, need not prevent an agreement; belligerents generally do not trust each other after a conflict, yet many wars end through negotiations. The real impediment to negotiations emerges if at least one of the belligerents believes that the other (1) is a determined aggressor that could gain in rela tive power in the future and violate any agreement once its position improves or (2) could have significantly different preferences in the future. Such concerns, known as credible commitment problems, can lead belligerents to continue fighting even when they know victory is impossible. [50]

Returning to the World War I example: In addition to mutual optimism about continuing the war, credible commitment problems also kept the belligerents fighting despite the stalemate. Fear that Germany would grow in power after the war as it integrated lands acquired through the treaty with Russia led London and Paris to question whether Berlin would uphold an agreement. Therefore, Britain assessed it had to achieve an absolute victory over Germany rather than negotiate an end to the war. [51]
A credible commitment problem is certainly at work in the Russia-Ukraine war. The Ukrainian leadership appears to believe that Russia is a predator state that will abandon any cease-fire once it has reconstituted its military and attack again. Ukraine may also fear that it could lose Western support during any break in the fighting brought about by an armistice or political settlement, allowing Russia’s military to recover more substantially or quickly than its own. These fears will affect Kyiv’s openness to negotiations regardless of how much territory it controls. Even if Ukraine were to regain control over the entirety of its internationally recognized territory, these same concerns could limit the prospects for ending the war.

An Unappealing Peace

A second credible commitment problem—the possibility of a change in Ukraine’s preferences—may be making Russia pessimistic about the benefits of peace. Russia has long sought to ensure that Ukraine remain outside NATO. Earlier in the conflict, Ukraine signaled that it might accept neutrality as part of a settlement. [52] Russia would presumably see a significant benefit to a peace in which Ukraine made a credible commitment not to join NATO. But Russia has little faith that any Ukrainian pledge of neutrality would be upheld. Moscow has experienced shifts in Ukrainian foreign policy and has a dim view of the Ukrainian elite’s ability to keep its promises over the long term. Therefore, the Kremlin would be concerned that a future Ukrainian government, which is more deeply committed to NATO membership, could take power and undo any neutrality pledge made as part of a settlement. Another factor also may be contributing to Russia’s pessimism about the benefits of peace: the prospect of continued Western sanctions after the war. The United States and its allies have imposed unprecedentedly severe sanctions on Russia as a punishment for its invasion of Ukraine. However, it is not clear that the United States and its partners are willing to participate in a multilateral negotiation process in which they would offer Russia a path to sanctions relief. This pessimism may be reinforced by statements from some U.S. officials that one of Washington’s goals is to weaken Russia over the long term. [53] Moscow has ample reason to believe that Western sanctions are likely to continue even if it settles bilaterally with Kyiv to end the war.

U.S. Policy Options to Address the Impediments to Talks

The previous section summarized three factors that reinforce the parties’ shared aversion to begin negotiations to end the war: mutual optimism about the future course of the war stemming from uncertainty about relative power; mutual pessimism about peace stemming from credible commitment problems; and, for Russia, the lack of a clear path to sanctions relief. These are far from the only impediments to negotiations. However, they are ones that the United States is most capable of addressing with its own policies. In this section, we describe policy options, along with their trade-offs, that are available for Washington to do so. We acknowledge that there are policies that the combatants themselves or other third parties, such as the European Union, could adopt to address these same impediments. For example, combatants could agree to bilateral measures, such as demilitarized zones, to address fears about a return to conflict. The United States could encourage other states to adopt such policies. Here, however, we focus on options that the United States could implement directly.
trality would be upheld. Moscow has experienced shifts in Ukrainian foreign policy and has a dim view of the Ukrainian elite’s ability to keep its promises over the long term. Therefore, the Kremlin would be concerned that a future Ukrainian government, which is more deeply committed to NATO membership, could take power and undo any neutrality pledge made as part of a settlement.
Another factor also may be contributing to Russia’s pessimism about the benefits of peace: the prospect of continued Western sanctions after the war. The United States and its allies have imposed unprecedentedly severe sanctions on Russia as a punishment for its invasion of Ukraine. However, it is not clear that the United States and its partners are willing to participate in a multilateral negotiation process in which they would offer Russia a path to sanctions relief. This pessimism may be reinforced by statements from some U.S. officials that one of Washington’s goals is to weaken Russia over the long term. [53] Moscow has ample reason to believe that Western sanctions are likely to continue even if it settles bilaterally with Kyiv to end the war.

Clarifying the Future of Aid to Ukraine

A major source of uncertainty about the future course of the war is the relative lack of clarity about the future of U.S. and allied military assistance to Ukraine—both arms deliveries and intelligence-sharing. Although the Ukrainian military’s capabilities and effectiveness are the primary drivers of its success, external assistance has been a key factor. For example, U.S. and allied long-range, highly accurate, multiple-launch rocket systems provided to Ukraine in summer 2022 caused major disruptions to Russian military logistics and resupply.
Greater clarity about the future of U.S. and allied military assistance could be used for two purposes. First, if a clear, long-term plan were adopted with credible delivery schedules and clear capability implications, it could make Russia more pessimistic about the future of its own campaign. The United States has already taken steps in this direction with the Ukraine Security Assistance Initiative and the establishment of a component of U.S. European Command dedicated to the Ukraine assistance effort. But arms deliveries have not yet become regular, nor is there a transparent long-term plan. Western assistance continues to be calibrated in response to Russian actions, and thus Ukraine’s future capabilities are uncertain. Transparent long-term plans with strong domestic and international backing could minimize the unpredictability, though they may also be less responsive to a changing threat environment. [54]
Second, the United States could decide to condition future military aid on a Ukrainian commitment to negotiations. Setting conditions on aid to Ukraine would address a primary source of Kyiv’s optimism that may be prolonging the war: a belief that Western aid will continue indefinitely or grow in quality and quantity.
At the same time, the United States could also promise more aid for the postwar period to address Ukraine’s fears about the durability of peace. Washington has done so in other cases, providing vast amounts of aid to Israel after it signed the Camp David accords and a bilateral peace treaty with Egypt, ensuring that Israel’s capabilities exceeded those of its neighbors. Although this example differs in important ways from the Russia-Ukraine conflict, it suggests that the United States does have ways to calibrate long-term aid commitments to reassure close partners about their ability to defend themselves. Doing so in this case while also signaling the limits of wartime assistance could address Ukraine’s short-term optimism about continuing the war while increasing its confidence in the longevity of any arrangements to end the fighting. Linking aid to Ukrainian willingness to negotiate has been anathema in Western policy discussions and for good reason: Ukraine is defending itself against unprovoked Russian aggression. However, the U.S. calculus may changes the costs and risks of the war mount. [55] And the use of this U.S. lever can be calibrated. For example, the United States could level off aid, not dramatically reduce it, if Ukraine does not negotiate. And, again, a decision to level off wartime support pending negotiations can be made in tandem with promises about postwar sustained increases in assistance over the long term.
Clarifying the future of U.S. aid to Ukraine could create perverse incentives depending on how the policy is implemented. Committing to increased wartime assistance to Ukraine to reduce Russian optimism could embolden the Ukrainians to obstruct negotiations, blame failure on Moscow, and gain more Western support. Announcing a decrease or leveling off in assistance to Ukraine to reduce Kyiv’s optimism about the war could lead Russia to see the move as a signal of waning U.S. support for Ukraine. If it took this view, Russia might keep fighting in the hope that the United States would give up on Ukraine entirely. Although recognizing that Ukraine is fighting a defensive war for survival and Russia an aggressive war of aggrandizement, the United States would nonetheless have to carefully and dispassionately monitor events and target its efforts to create the intended effect on whichever side’s optimism is determined to be the key impediment to starting talks. [56]

U.S. and Allied Commitments to Ukraine’s Security

To address the credible commitment problem for Ukraine, the United States and its allies could consider outlining the long-term commitments they are prepared to make to Ukraine’s security if Kyiv comes to terms with Moscow.
Security commitments can take many forms, ranging from promises of limited support in wartime to a vow to intervene militarily to defend another country if it is attacked. Providing Kyiv such a commitment could affect Ukraine’s decisionmaking about ending the war: It would address Kyiv’s concerns about the credibility of Moscow’s promises not to attack Ukraine again as part of a settlement. [57] A U.S. security commitment—particularly a commitment to intervene militarily should Russia attack again—would deter Moscow from future aggression, since Russia would be risking war with a much more powerful coalition, not just with Ukraine. Ukraine would be more confident in its security and would have a more stable environment in which to recover economically from the conflict. A U.S. or allied commitment to Ukraine’s postwar security could make peace more attractive to Kyiv by not leaving it to depend on Moscow’s word.
Early in the war, Kyiv proposed that the United States and other countries provide Ukraine a commitment even more ironclad than those undertaken by Washington toward treaty allies: an explicit vow to use military force if Ukraine were attacked again. (Contrary to popular belief, not even Article 5 of the Washington Treaty commits NATO allies to use force if another is attacked. Each ally promises to take “such action as it deems necessary” in the event of an attack on another. [58] The reaction in Western capitals to the proposed commitment was lukewarm at best. [59] U.K. Deputy Prime Minister Dominic Raab stated “We’re not going to […] replicate unilaterally the NATO commitments that apply to NATO members.” [60] However, some countries were willing to pledge to help Ukraine in other ways if it were attacked again. As one French official said, “It would be military supplies so that [Ukraine] can deal with a new attack or, possibly, [commitments] that would see us get involved if Ukraine is attacked in a way where we could assess how to assist it.” [61] A July statement from the Group of Seven (G7) elaborated on these pledges, proposing that G7 members would engage in intelligence-sharing, resilience, and other measures as part of a “viable post-war peace settlement.” [62] The United States and key allies were prepared to commit to the kind of support they are currently providing Ukraine if it were to be attacked again. That support is extraordinary in scale and scope, and Ukraine has used it more effectively than almost anyone imagined before the war. Still, promising to provide this type of support again might not reduce the credible commitment problem for Ukraine: As effective as it has been, the support has not stopped Russia from continuing its aggression. Creative approaches could be considered that are not as binding as U.S. mutual defense treaties but greater than pledges to return to current levels of support in a future contingency.
Although it might help sweeten a deal for Kyiv, a U.S. security commitment to Ukraine might be unpalatable for Moscow. After all, one of the motives for Russia’s war was to prevent Ukraine’s alignment with the West. The creators of the Istanbul Communique envisioned overcoming this challenge by getting Russian buy-in for a multilateral security guarantee arrangement with Russia, the United States, and others named as guarantors. The guarantee would be made with the understanding that Ukraine would remain neutral and unaligned with any of those powers. [63] The document also ruled out foreign military deployments and exercises on Ukrainian territory. Although Russia’s endorsing a U.S. security commitment to Ukraine might seem counterintuitive, it would in this case be on the condition of Ukraine’s permanent neutrality and strict limits on foreign military presence on its territory.
The offer of even a limited U.S. security commitment could carry costs and risks for the United States. For example, if the United States were to devote significant resources to arming Ukraine in peacetime, it would have fewer resources for its other priorities. Moreover, in the event of another Russia-Ukraine war, commitments to Ukraine would limit U.S. freedom of maneuver in crafting a response. A more expansive security commitment could lead to a direct clash with Russia in case of a future attack on Ukraine. Therefore, the benefits associated with a U.S. security commitment—Ukraine’s increased willingness to negotiate, a possible end to the war, and deterring future Russian aggression—would have to be carefully weighed against these potential drawbacks.

U.S. and Allied Commitments to Ukraine’s Neutrality

As noted earlier, the credible commitment problem for Russia relates to a potential Ukrainian neutrality pledge made as part of a settlement. Moscow’s perception that Ukraine’s unilateral commitment would not be credible could contribute to making peace much less appealing.
As part of the Istanbul Communique, Russia would have received an international-legal commitment to Ukraine’s neutrality from the United States and several NATO allies, in addition to Ukraine’s own neutrality pledge. A U.S. and allied commitment to Ukraine’s neutrality would create a major additional hurdle—a change in Western policy or even law depending on the nature of the commitment—to Ukraine joining NATO in the future. Such a promise could mitigate the credible commitment problem for Russia.
Thus far, the United States has maintained its prewar policy on Ukraine’s future with NATO: rhetorical support for Kyiv’s aspirations for membership and a refusal to engage in negotiations that would in any way undermine NATO’s open door policy—the principle that the Alliance will consider any application from qualified states in the region—and the related stance that no other state gets a say in that process. As the July 2022 Madrid NATO summit communique stated, “We fully support Ukraine’s inherent right [] to choose its own security arrangements.” [64]
Ukraine itself has returned to emphasizing its objective of joining NATO, after suggesting it might be willing to accept neutrality earlier in the war. [65] President Zelenskyy even put his country’s application to NATO on an “accelerated” track following Putin’s annexation announcement in September, although the significance of this move is unclear. [66]
Just as Russian acceptance of U.S. or allied security commitments was linked to the neutrality pledge in the Istanbul Communique, Ukraine would likely need security commitments to make neutrality palatable. On its own, a multilateral commitment to Ukraine’s neutrality would be seen in Kyiv as a net negative for the country’s security: The prospect of NATO membership would be off the table, with nothing provided in its place. Politically, any government in Kyiv would need something to show to the public as a recompense for “losing” the possibility of joining the Alliance.
As with a U.S. security commitment, a commitment to Ukraine’s neutrality would entail trade-offs for the United States. On the one hand, it could help bring about the end of the war and resolve a long-standing source of NATO-Russia tension. But on the other hand, it would be extremely politically difficult at home, with allies, and with Ukraine. Indeed, Kyiv’s independent, sovereign decision to formalize its neutrality would be a necessary prerequisite for Washington to contemplate providing a commitment to that status. And even then, some U.S. allies might resist any int of a change in NATO’s open-door policy, particularly one made under Russian pressure. Further, a combined commitment to Ukraine’s security and neutrality would be a novel construct for the United States; traditionally, firm security commitments have only been issued to allies. Making Ukraine more secure without undermining its neutrality would be a difficult balance to maintain.

Establishing Conditions for Sanctions Relief

As discussed already, part of Russia’s pessimism about peace could be a belief that international sanctions will remain in place even if it negotiates an end to the war in Ukraine. Offering a pathway to partial sanctions relief, therefore, is one step that could make negotiations more likely. [67] The United States, the European Union, and other partners imposed unprecedented sanctions on Russia, including the freezing of more than $300 billion in Russian central bank assets and the imposition of export controls that will severely limit the country’s future growth. Thus far, U.S. sanctions have largely been framed as a punishment for Russia’s actions, not as a tool to affect Russia’s behavior and bring it to the table. As Daniel Drezner has pointed out, the United States and its partners have not been explicit about “what Russia can do to get the sanctions lifted.” The “lack of clarity undermines coercive bargaining, because the targeted actor believes that sanctions will stay in place no matter what they do.” [68] The promise of sanctions relief contributed to Iran’s willingness to negotiate over its nuclear program and conclude the Joint Comprehensive Plan of Action in 2015 and to Libya’s agreement to renounce weapons of mass destruction in 2003. [69] Although not perfect analogies, these experiences suggest the plausibility of using the promise of conditional sanctions relief, as part of a package of policies, to influence a rival’s calculations.
Some might contend that promising sanctions relief would reward Russian aggression and send a signal to China and other U.S. adversaries that they can make gains by using force. However, this argument ignores the steep price that Russia has already paid for this war: harming its economy, tarnishing its international reputation, weakening its military, sparking European efforts to cease importing Russian hydrocarbons, spurring further NATO enlargement to Finland and Sweden, and provoking European allies to increase defense spending. Some of these costs may be transitory for Russia, but others — such as NATO enlargement, European efforts to reduce energy dependence, and economic damage — appear to be permanent shifts. [70] Given these significant costs of the war for Russia, it is less likely that other states will look at the current conflict as clear evidence that aggression pays, even if some sanctions are eventually relieved as part of an agreement to end the war. Furthermore, sanctions relief is likely to be partial at most; some measures, such as the much stricter export controls, are intended to be permanent. There are other risks to consider, however. The United States has expended considerable effort building and holding together a global coalition to sanction Russia. Presumably, the United States would aim to gain support from members of this coalition before signaling the possibility of sanctions relief to Russia, but it may not be possible to get all members to agree, which could limit the amount of relief the United States could offer. Even if coalition members were unified on a plan for sanctions relief, a risk would remain: As the members of the coalition begin to unwind sanctions as part of a negotiations process, some states might become reluctant to put them back in place if the Ukraine-Russia negotiations or agreements collapse. The coalition may not be as strong as it is now if it later needs to reimpose sanctions. Moreover, U.S. leaders may pay a political cost domestically and with allies opposed to any sanctions relief.

Conclusion

The debate in Washington and other Western capitals over the future of the Russia-Ukraine war privileges the issue of territorial control. Hawkish voices argue for using increased military assistance to facilitate the Ukrainian military’s reconquest of the entirety of the country’s territory. [71] Their opponents urge the United States to adopt the pre-February 2022 line of control as the objective, citing the escalation risks of pushing further. [72] Secretary of State Antony Blinken has stated that the goal of U.S. policy is to enable Ukraine “to take back territory that’s been seized from it since February 24.” [73] Our analysis suggests that this debate is too narrowly focused on one dimension of the war’s trajectory. Territorial control, although immensely important to Ukraine, is not the most important dimension of the war’s future for the United States. We conclude that, in addition to averting possible escalation to a Russia-NATO war or Russian nuclear use, avoiding a long war is also a higher priority for the United States than facilitating significantly more Ukrainian territorial control. Furthermore, the U.S. ability to micromanage where the line is ultimately drawn is highly constrained since the U.S. military is not directly involved in the fighting. Enabling Ukraine’s territorial control is also far from the only instrument available to the United States to affect the trajectory of the war. We have highlighted several other tools—potentially more potent ones—that Washington can use to steer the war toward a trajectory that better promotes U.S. interests. Whereas the United States cannot determine the territorial outcome of the war directly, it will have direct control over these policies.

President Biden has said that this war will end at the negotiating table. 74 But the administration has not yet made any moves to push the parties toward talks. Although it is far from certain that a change in U.S. policy can spark negotiations, adopting one or more of the policies described in this Perspective could make talks more likely. We identify reasons why Russia and Ukraine may have mutual optimism about war and pessimism about peace. The literature on war termination suggests that such perceptions can lead to protracted conflict. Therefore, we highlight four options the United States has for shifting these dynamics: clarifying its plans for future support to Ukraine, making commitments to Ukraine’s security, issuing assurances regarding the country’s neutrality, and setting conditions for sanctions relief for Russia. A dramatic, overnight shift in U.S. policy is politically impossible—both domestically and with allies—and would be unwise in any case. But developing these instruments now and socializing them with Ukraine and with U.S. allies might help catalyze the eventual start of a process that could bring this war to a negotiated end in a time frame that would serve U.S. interests. The alternative is a long war that poses major challenges for the United States, Ukraine, and the rest of the world.

About the Authors:

Samuel Charap is a senior political scientist at the RAND Corporation. His research interests include the foreign policies of Russia and the former Soviet states; European and Eurasian regional security; and U.S.-Russia deterrence, strategic stability, and arms control.

Miranda Priebe is director of the Center for Analysis of U.S. Grand Strategy and a senior political scientist at the RAND Corporation. Her work at RAND has focused on grand strategy, the future of the international order, effects of U.S. forward presence, military doctrine, history of U.S. military policy, distributed air operations, and multi-domain command and control.

Acknowledgments

We thank Peter Richards for his insights and support. Bryan Frederick (RAND) and reviewers William Wohlforth (Dartmouth College) and Karl Mueller (RAND) provided thoughtful feedback on earlier drafts of this Perspective. Rosa Maria Torres assisted with citations.

NOTES:

[1] See, for example, Rose, “What Nixon’s Endgame Reveals About Putin’s”; Cohen and Gentile, “The Case for Cautious Optimism in Ukraine”; Cohen and Gentile, “Why Putin’s Nuclear Gambit Is a Huge Mistake.”

[2] See, for example, Joshi, “Three Scenarios for How War in Ukraine Could Play Out”; “Exploring the Possible Outcomes of Russia’s Invasion: A Foreign Affairs Collection.”

[3] “Russia Attacks Ukraine as Putin Warns Countries Who Interfere Will Face ‘Consequences You Have Never Seen.’”

[4] Cameron, “Here’s What ‘High Combat Alert’ for Russia’s Nuclear Forces Means.”

[5] “Factbox: Has Putin Threatened to Use Nuclear Weapons?”

[6] Cooper, Barnes, and Schmitt, “Russian Military Leaders Discussed Use of Nuclear Weapons, U.S. Officials Say.”

[7] Cohen and Gentile, “Why Putin’s Nuclear Gambit Is a Huge Mistake.”

[8] Charap et al., Russian Grand Strategy: Rhetoric and Reality, Chapter 5; Charap and Colton, Everyone Loses: The Ukraine Crisis and the Ruinous Contest for Post-Soviet Eurasia.

[9] Kholodilin and Netšunajev, “Crimea and Punishment: The Impact of Sanctions on Russian and European Economies”; International Monetary Fund, “IMF Survey: Cheaper Oil and Sanctions Weigh on Russia’s Growth Outlook.”

[10] For a detailed discussion of this general logic, see, Fearon, “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands Versus Sinking Costs.”

[11] That said, Ukrainian forces are dispersed, and the target environment is thus not particularly rich for NSNW use.

[12] Kokoshin et al., Voprosy eskalatsii i deeskalatsii krizisnykh situatsii, vooruzhennykh konfliktov i voin, pp. 60–65.

[13] Kofman and Fink, “Escalation Management and Nuclear Employment in Russian Military Strategy”; Reach et al., Competing with Russia Militarily: Implications of Conventional and Nuclear Conflicts.

[14] Sonne and Hudson, “U.S. Has Sent Private Warnings to Russia Against Using a Nuclear Weapon.”

[15] Siebold and Stewart, “Russian Nuclear Strike Likely to Provoke ‘Physical Response,’ NATO Official Says.”

[16] Shapiro, “We Are on a Path to Nuclear War.”

[17] Harris et al., “Road to War: U.S. Struggled to Convince Allies, and Zelensky, of Risk of Invasion.”

[18] Frederick et al., Pathways to Russian Escalation Against NATO from the Ukraine War.

[19] Reiter, “Don’t Panic About Putin: Why Even Desperate Leaders Tend to Avoid Catastrophe.”

[20] Fazal, “The Return of Conquest? Why the Future of Global Order Hinges on Ukraine”; Frederick, “Ukraine and the Death of Territorial Integrity.”

[21] Demirjian, “Milley Tries to Clarify His Case for a Negotiated End to Ukraine War.”

[22] Blattman, “The Hard Truth About Long Wars: Why the Conflict in Ukraine Won’t End Anytime Soon.”

[23] Copp, “Weapons Shortages Could Mean Hard Calls for Ukraine’s

[24] Stein and Stern, “Russia Is Destroying Ukraine’s Economy, Raising Costs for U.S. and Allies.”

[25] The Organisation for Economic Co-operation and Development notes that growth was slowing even before the war, but it argues that the shock in energy prices exacerbated this trend. Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD Economic Outlook.

[26] “Russia Is Using Energy as a Weapon.”

[27] Wong and Swanson, “How Russia’s War on Ukraine Is Worsening Global Starvation.” Food prices were already rising before the war because of the COVID-19 pandemic and the effects of climate change.
The International Monetary Fund assesses that the war exacerbated these trends but does not quantify the effect. Georgieva, Sosa, and Rother, “Global Food Crisis Demands Support for People, Open Trade, Bigger Local Harvests.”

[28] The aforementioned consequences of a long war increase the more intense the war is. A long but low-intensity conflict would significantly—but not completely—mitigate those consequences. Historically, years-long conflicts have varied dramatically in intensity. For example, the Iran-Iraq War of the 1980s lasted for nearly eight years and caused about half a million combat fatalities. The conflict in Western Sahara, where the Polisario Front fought against Morocco, has been much longer (47 years) but much less deadly. In Ukraine itself, the violence that persisted from February 2015 to February 2022 in the Donbas pales in comparison with what we see today. It is difficult to anticipate where a possible long war in Ukraine could fall along such a spectrum. On the one hand, limited munition stockpiles and difficulty mobilizing personnel on both sides could eventually reduce the intensity of the conflict. On the other hand, if both Ukraine and Russia—and their respective international partners— remain committed, it is possible for Allies.” the intensity of the war to remain roughly at current levels for months — perhaps even years.

[29] Reiter, How Wars End, pp. 3–4.

[30] Zagorodnyuk, “Ukraine’s Path to Victory.”

[31] Lutsevych, “Russia’s Retreat from Kherson Brings Ukraine One Step Closer to Victory.”

[32] For example, Saddam Hussein remained in power after Iraq’s loss in the Persian Gulf War. Weeks, Dictators at War and Peace, pp. 17–18.

[33] Cochran, “Will Putin’s War in Ukraine Continue Without Him?”

[34] Fortna, “Scraps of Paper? Agreements and the Durability of Peace.”

[35] Fortna, “Scraps of Paper? Agreements and the Durability of Peace.”

[36] Kreutz, “How and When Armed Conflicts End: Introducing the UCDP Conflict Termination Dataset”; Fazal, “The Demise of Peace Treaties in Interstate War”; Fortna, “Scraps of Paper? Agreements and the Durability of Peace.”

[37] Rustamova, “Ukraine’s 10-Point Plan.” For more context on the proposal, see Charap, “Ukraine’s Best Chance for Peace: How Neutrality Can Bring Security—and Satisfy Both Russia and the West.”

[38] The conflict could also continue indefinitely and gradually fall to a low level of violence without an agreement.

[39] Kreutz, “How and When Armed Conflicts End: Introducing the UCDP Conflict Termination Dataset”; Fazal, “The Demise of Peace Treaties in Interstate War”; Fortna, “Scraps of Paper? Agreements and the Durability of Peace.”

[40] See Charap, Shapiro, and Demus, Rethinking the Regional Order for Post-Soviet Europe and Eurasia.

[41] White House, National Security Strategy.

[42] For a discussion of domestic political dynamics and war duration, see Goemans, War and Punishment: The Causes of War Termination and the First World War; Weeks, Dictators at War and Peace.

[43] Blainey, The Causes of War; Reiter, How Wars End; Van Evera, Causes of War: Structures of Power and the Roots of International Conflict.

[44] Blainey, The Causes of War; Reiter, How Wars End. For a discussion of information problems as a cause of war, see Fearon, “Rationalist Explanations for War.”

[45] On the idea that the information problem can change during a war, see Shirkey, “Uncertainty and War Duration.”

[46] Kirshner, writing about prewar assessments, notes that, especially in the face of uncertainty, states can have different interpretations of the available information and make different predictions about how a war will go. Kirshner, “Rationalist Explanations for War?”

[47] Reiter, How Wars End, pp. 167–168, 173.

[48] Medvedev, “Nu vot i nachalos’ […]”

[49] The eventual impact of its September 2022 mobilization is another source of Russian optimism about future military performance. We do not address this factor here because it is not one that can be directly influenced by U.S. policy.

[50] Reiter, How Wars End.

[51] Reiter, How Wars End, pp. 166–174.

[52] “March 15, 2022 Russia-Ukraine News.”

[53] Sanger, Erlanger, and Schmitt, “How Does It End? Fissures Emerge over What Constitutes Victory in Ukraine; News Analysis.”

[54] Making such plans credible to both sides would require congressional support, which could be difficult to attain.

[55] Such a policy would not be without precedent: The United States has pressured security partners and even allies during wartime in the past. For example, the United States made economic threats against Britain, France, and Israel to persuade them to end their invasion of Egypt in the 1956 Suez Crisis. Pressman, Warring Friends: Alliance Restraint in International Politics.

[56] Our argument here draws from Crawford’s general logic of pivotal deterrence, deterring two states from attacking one another. This type of deterrence involves committing to come to the aid of whichever state is not the aggressor, thus raising the costs of aggression by either party. Crawford, Pivotal Deterrence: Third-Party Statecraft and the Pursuit of Peace.

[57] Historically, third-party guarantees of this kind have been shown to make negotiated outcomes more likely in civil wars, although evidence of their impact on interstate wars is scant. Walter, Committing to Peace.

[58] North Atlantic Treaty, Article 5.

[59] Bertrand, “The US and Its Allies Are Weighing Security Guarantees for Ukraine, but They’re Unlikely to Give Kyiv What It Wants”; Malsin, Wise, and Pancevski, “Ukraine Proposal for NATO-Style Security Guarantee Greeted with Skepticism.”

[60] Riley-Smith, “NATO-Style Security for Ukraine Not on Table for Peace Talks, Says Dominic Raab.”

[61] “U.S., Britain, Canada Pledge Artillery for Ukraine.”

[62] “G7 Germany 2022: G7 Statement on Support for Ukraine.” A September proposal prepared by Zelenskyy’s administration and former NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen was broadly similar. Rasmussen and Yermak, The Kyiv Security Compact: International Security Guarantees for Ukraine: Recommendations. G7 consists of Canada, France, Germany, Italy, Japan, the United Kingdom, and the United States, as well as the European Union institutions.

[63] Rustamova, “Ukraine’s 10-Point Plan”; Charap, “Ukraine’s Best Chance for Peace: How Neutrality Can Bring Security—and Satisfy Both Russia and the West.”

[64] NATO, Madrid Summit Declaration.

[65] Yermak, “My Country, Ukraine, Has a Proposal for the West—and It Could Make the Whole World Safer.”

[66] Khurshudyan and Rauhala, “Zelensky Pushes ‘Accelerated’ Application for Ukraine NATO Membership.”

[67] Alternatively, the United States could threaten further sanctions if Russia does not negotiate to increase Moscow’s estimate of the costs of war over time.

[68] Drezner, “What Is the Plan Behind Sanctioning Russia?”

[69] Maloney, “Sanctions and the Iranian Nuclear Deal: Silver Bullet or Blunt Object?”; Jentleson and Whytock, “Who ‘Won’ Libya? The Force-Diplomacy Debate and Its Implications for Theory and Policy”; Khalid, “As the Russia-Ukraine War Drags On, What Is the Endgame for Sanctions?”

[70] On long-term economic consequences of the war, see, Sonin, “Russia’s Road to Economic Ruin: The Long-Term Costs of the Ukraine War Will Be Staggering.”

[71] Hodges, “Joe, I think Ukraine will continue with or without WH approval […]”

[72] Kupchan, “It’s Time to Bring Russia and Ukraine to the Negotiating Table”; Fix and Kimmage, “Go Slow on Crimea: Why Ukraine Should Not Rush to Retake the Peninsula.”

[73] Mauldin, “U.S. Goal in Ukraine: Drive Russians Back to Pre-Invasion Lines, Blinken Says.”

[74] Biden, “President Biden: What America Will and Will Not Do in Ukraine.”

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About This Perspective

Discussion of the Russia-Ukraine war in Washington is increasingly dominated by the question of how it might end. To inform this discussion, this Perspective identifies ways in which the war could evolve and how alternative trajectories would affect U.S. interests. The authors argue that, in addition to minimizing the risks of major escalation, U.S. interests would be best served by avoiding a protracted conflict. The costs and risks of a long war in Ukraine are significant and outweigh the possible benefits of such a trajectory for the United States. Although Washington cannot by itself determine the war’s duration, it can take steps that make an eventual negotiated end to the conflict more likely. Drawing on the literature on war termination, the authors identify key impediments to Russia-Ukraine talks, such as mutual optimism about the future of the war and mutual pessimism about the implications of peace. The Perspective highlights four policy instruments the United States could use to mitigate these impediments: clarifying plans for future support to Ukraine, making commitments to Ukraine’s security, issuing assurances regarding the country’s neutrality, and setting conditions for sanctions relief for Russia.

RAND National Security Research Division

This effort was conducted within the RAND Center for Analysis of U.S. Grand Strategy. The center’s mission is to inform the debate about the U.S. role in the world by more clearly specifying new approaches to U.S. grand strategy, evaluating the logic of different approaches, and identifying the trade-offs that each option creates. It is an initiative of the International Security and Defense Policy Program of the RAND National Security Research Division (NSRD). NSRD conducts research and analysis for the Office of the Secretary of Defense, the U.S. Intelligence Community, the U.S. State Department, allied foreign governments, and foundations.
For more information on the RAND International Security and Defense Policy Program, see http://www.rand.org/nsrd/isdp or contact the director (contact information is provided on the webpage). For more information on the RAND Center for Analysis of U.S. Grand Strategy, see http://www.rand.org/nsrd/isdp/grand-strategy or contact the center director (contact information is provided on the webpage).

Funding

This effort was sponsored by Peter Richards. Initial funding for the Center for Analysis of U.S. Grand Strategy was provided by a seed grant from the Stand Together Trust. Ongoing funding comes from RAND supporters and from foundations and philanthropists.

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6 febbraio 2023

Conflitto Russo-Ucraino
Antirazzismo: un’alternativa neoliberista alla sinistra
di Adolph Reed Jr., Dialectical Anthropology, 28 maggio 2018

[Adolph Leonard Reed Jr. è professore emerito di scienze politiche presso l’Università della Pennsylvania, specializzato in studi sui temi del razzismo e della politica statunitense. Gli interessi di ricerca del professor Reed includono la politica e il pensiero politico americano e afroamericano, la politica urbana e lo sviluppo politico americano]

In una conferenza del 1991 alla Harvard Law School, dove era professore ordinario di ruolo, udii il defunto e stimato teorico del diritto Derrick Bell dichiarare in un pannel che i neri non avevano fatto progressi dal 1865. Fui sorpreso, non da ultimo perché la stessa vita di Bell, così come il fatto che degli studenti in legge neri di Harvard avessero organizzato la conferenza, smentiva così enfaticamente la sua affermazione.
Da allora ho inteso che chi fa tali affermazioni non prova alcun senso di contraddizione perché “nulla è cambiato” è inteso nel senso che il razzismo persiste come la forza più consequenziale ostacolante le aspirazioni dei neri americani, e che essi rimarranno ugualmente soggetti alla vittimizzazione da parte del razzismo indipendentemente da quanto finanziariamente sicuri o di successo possano diventare a livello individuale.
Questa affermazione non deve essere presa alla lettera come empirica, anche se molti che la avanzano sembrano sinceramente convinti che lo sia; è retorica. Nessuna persona sana di mente o del tutto esperta può credere che i neri americani vivano nelle stesse condizioni ristrette e pericolose del 1865. L’affermazione porta quindi una prefazione silenziosa: “(questo incidente/fenomeno/modello fa sembrare che) nulla sia cambiato”. È più una jeremiade che un’analisi e di solito viene avanzata in risposta a qualche indignazione.
Come ho sottolineato altrove (Henwood 2013), affinché l’affermazione abbia la forza retorica desiderata, chi la fa deve presumere che le cose siano cambiate, perché l’accusa è fondamentalmente una denuncia di condizioni discutibili o incidenti intesi come atavici, e un invito ad altri a considerali come tali.
Il tentativo di mobilitare l’indignazione per un’azione o un’espressione associandola a visioni o pratiche screditate e diffamate è una mossa comune nella retorica politica esortatrice, più o meno efficace per una manifestazione o un volantino. Ma questa politica antirazzista è inefficace e persino distruttiva quando prende il posto dell’interpretazione accademica o dell’analisi politica strategica.

New Orleans fornisce un’utile illustrazione dei limiti dell’antirazzismo contemporaneo inteso come politica. La critica politica antirazzista ha fallito abissalmente dopo che Katrina ha mobilitato una significativa opposizione all’eliminazione degli alloggi pubblici a basso reddito o alla distruzione in corso delle scuole pubbliche.
Quella politica, che pone una “comunità nera” astratta contro un “razzismo” altrettanto astratto, non potrebbe fornire risposte persuasive alla miscela di ideologie subclassiste che stigmatizza l’edilizia popolare come incubatrice di una popolazione degradata (Reed 2016a, b: 264-269 ).
Tuttavia, l’argomento riduzionista della razza continua a dominare l’immaginazione politica di coloro che vorrebbero sfidare strutture di disuguaglianza. È rimasta, senza riflessione critica o rivalutazione strategica, la posizione predefinita della politica nera, presumibilmente ribelle o di opposizione nella città, ed è stata recentemente esposta in una controversia sulla rimozione di monumenti eretti tra la fine del diciannovesimo e l’inizio del ventesimo secolo per celebrare la Confederazione e i bianchi.

Nella primavera del 2017, il Comune, su iniziativa del sindaco e con il sostegno di sei dei sette membri del consiglio, ha rimosso dall’esposizione pubblica quattro odiosi monumenti alla traditrice insurrezione confederata che erano stati un brutto affronto ai valori egualitari per più di un secolo (Reed 2017b) [Vedi nota 1] Il sindaco Mitch Landrieu ha annunciato la sua intenzione di rimuoverli dopo che il governatore della Carolina del Sud Nikki Haley ha abbattuto la bandiera di battaglia confederata dal terreno della Statehouse, dove la sua presenza era stata fonte di controversie di lunga data, sulla scia dell’assassinio da parte Dylan Roof dei parrocchiani di una chiesa nera di Charleston. Attivisti legati a Black Lives Matter e al Black Youth Project 100 (BYP100), un gruppo organizzato attraverso il Center for the Study of Race, Politics and Culture dell’Università di Chicago, hanno creato un’alleanza ad hoc, Take ‘Em Down NOLA, per agitare per la rimozione non solo dei quattro monumenti ma di “tutti i simboli pubblici – monumenti, nomi di scuole e segnali stradali dedicati ai suprematisti bianchi” (Reed 2017c; Black Youth Projectx; Bentley 2015).

La città è sicuramente un posto migliore per essersi sbarazzata di quei monumenti, e averli rimossi dall’esposizione pubblica potrebbe essere un passo verso la sconfitta definitiva dell’ideologia della causa persa, che rimane uno strumento troppo utile per rendere invisibile il potere di classe in entrambi passato e presente. Ma, mentre gli sforzi del gruppo hanno contribuito in modo apprezzabile a pressare la questione e mobilitare un po ‘di sostegno pubblico per la rimozione, la campagna di Take’ Em Down NOLA ha anche oscurato il potere di classe, ironicamente allo stesso modo della classe dirigente fin de siècle che ha eretto i monumenti . Per Take ‘Em Down NOLA e altri attivisti antirazzisti, il significato dei monumenti è allegorico; sono icone che rappresentano una supremazia bianca astratta, in definitiva ontologica, che guida e riproduce l’ineguaglianza razziale nel presente come nel passato. I monumenti, cioè, sono puntelli nel più ampio discorso riduzionista sulla razza che fa analogie anche con la disuguaglianza contemporanea, Jim Crow o alla schiavitù. Istruttivamente, l’obiettivo di Take ‘Em Down NOLA non è semplicemente quello di rimuovere ogni traccia di commemorazione, non importa quanto oscura o banale, di qualsiasi figura storica associata all’insurrezione o alla schiavitù confederata.

Nonostante la loro iperbolica affermazione secondo cui i monumenti infliggono danni quotidiani e “terrorizzano psicologicamente” i neri di New Orleans (Smith 2017; Take ‘Em Down NOLA), l’agitazione di Take’ Em Down NOLA per la rimozione è lo strumento di un progetto più evanescente. Il loro obiettivo, come lo descrisse il poeta e studente laureato di Harvard Clint Smith in un pezzo di New Republic, è “un tentativo continuo di promuovere un’onesta resa dei conti con il passato”. Quanto a come potrebbe apparire o produrre quell’onesta resa dei conti, né lui né loro hanno molto da dire concretamente. “Cancellare completamente i tributi alla confederazione da New Orleans potrebbe non accadere”, ammette Smith, “ma il lavoro di Take ‘Em Down NOLA ci costringe a considerare cosa potrebbe dire di noi se lo facessimo – e cosa dice sul fatto che non l’abbiamo ancora fatto ”(Smith 2017). Cioè, l’agitazione del gruppo è guidata più dalla richiesta che il “razzismo” sia riconosciuto come fonte di disuguaglianza che dal perseguimento di obiettivi politici specifici.

Questa è una caratteristica del discorso antirazzista contemporaneo in generale. L’attivismo antirazzista parte dalle disparità statistiche nella distribuzione per razza di beni e mali nella società, in cui i neri appaiono categoricamente peggiori (p. Es., Meno ricchezza, tassi più elevati di disoccupazione, maggiore incidenza di malattie ipertensive e cardiovascolari) per dimostrare che la “razza” rimane fondamentalmente determinante per la vita dei neri americani. Come sosteniamo Merlin Chowkwanyun e io, tuttavia, la disparità è un risultato, non una spiegazione, e dedurre la causa in modo semplicistico dal risultato (p. Es., Trattare i risultati razzialmente disparati come prova ipso facto di una causalità razzialmente invidiosa) sembra sufficiente solo se si è già impostato l’interpretazione a favore di un particolare resoconto causale (Reed e Chowkwanyun 2012, 167–168). Discutiamo anche dell’effetto spazzatura dentro, spazzatura fuori in studi che si basano su analisi di dati aggregati su larga scala; categorie grossolane come la razza possono mascherare significative dinamiche di micro-livello che potrebbero presentare comprensioni più complesse e sfumate della causalità. In altre parole, se esci alla ricerca di effetti razziali in set di dati organizzati per razza come categorie grossolane, probabilmente li troverai, ma ciò non porterà necessariamente a interpretazioni corrette dei fattori che effettivamente producono le disuguaglianze. È probabile che questo approccio purblind possa portare a perdere “la misura in cui particolari disuguaglianze che appaiono statisticamente come disparità” razziali “sono di fatto incorporate in molteplici relazioni sociali” (Reed e Chowkwanyun 2012, 150–151, 158–159). Questo problema non è motivo di preoccupazione per la politica antirazzista perché il suo obiettivo fondamentale è diffondere l’opinione che le disuguaglianze o le ingiustizie subite dai neri americani dovrebbero essere intese come risultanti dal generico razzismo bianco. Il suo obiettivo, cioè, è retorico e ideologico, non politico e programmatico.

Il discorso antirazzista postula la supremazia bianca / razzismo come un fenomeno totalizzante, una forza impermeabile alle mutevoli circostanze istituzionali – un fondamento primordiale dell’essere, proprio come sosteneva la Lega Bianca nell’ultimo quarto del diciannovesimo secolo. La spinta dell’argomento Take ‘Em Down NOLA, ad esempio, è che: (1) i monumenti furono eretti per celebrare il potere suprematista bianco, che era il fondamento della schiavitù, del linciaggio e della brutalizzazione dei neri di New Orleans, la privazione del diritto di voto, l’imposizione di Jim Crow e negazione dei diritti civili fondamentali dei neri. (2) Il fatto che rimangano in mostra nel presente sottolinea la continuità del potere della Supremazia Bianca. (3) Questa continuità indica che, come in passato, le disuguaglianze razziali contemporanee derivano in modo più significativo dalla supremazia bianca, che quindi deve essere l’obiettivo principale delle lotte per la giustizia sociale e razziale.

Ma addurre una dinamica causale alla base di una congiuntura politica nel passato per sostenere un’affermazione sulla causalità nel presente presume che le stesse dinamiche abbiano operato nel passato e nel presente. Cioè, la formulazione riduzionista della razza avanzata per convalidare l’affermazione del potere generale della supremazia bianca presume ciò che deve dimostrare. La sociologa Mara Loveman segue Rogers Brubaker, Pierre Bourdieu e altri nel sostenere che questo problema interpretativo e le confusioni che lo generano possono essere affrontati “abbandonando la ‘razza’ come categoria di analisi per ottenere una leva analitica per studiare la ‘razza’ come categoria di pratica ”(Loveman 1999, 895–896; Brubaker e Cooper 2000; Bourdieu 1991). Abbraccia la valutazione della storica Barbara J. Fields secondo cui “i tentativi di spiegare i ‘fenomeni razziali’ in termini di ‘razza’ non sono altro che affermazioni definitive” e sostiene che “il rifiuto della ‘razza’ come concetto analitico facilita l’analisi della costruzione storica di “razza” come categoria pratica senza reificazione, e quindi fornisce un grado di leva analitica che tende ad essere precluso quando la razza è usata analiticamente ”(Loveman 1999, 895–896; Fields 1990, 100).

Nell’attuale contesto politico quella patologia interpretativa è politicamente dannosa perché la pretesa di continuità richiede di ignorare le specificità storiche sia del passato che del presente, che sono di cruciale importanza per dare un senso adeguato a entrambe. Lo scopo di fare analogie fra le condizioni attuali e la schiavitù, o con i precedenti regimi di gerarchia suprematista apertamente bianca, equivale a subordinare la considerazione dei meccanismi complessi e silenziosi attraverso i quali le disuguaglianze contemporanee si riproducono nella vita quotidiana alla tesi metastorica che la generica supremazia bianca, o razzismo, spieghi in modo significativo gli svantaggi e le ingiustizie che i neri americani subiscono oggi. Ma anche nel diciannovesimo secolo, al culmine della sconfitta della Ricostruzione e dell’imposizione della privazione dei diritti civili e dell’ordine di Jim Crow, la politica nera non era adeguatamente riducibile a una lotta unitaria contro la supremazia bianca; differenze di prospettiva, ordini del giorno e programmi riguardavano i neri e determinate direzioni strategiche, inclusa la ricerca di alleati (Stein 1974).

Nell’affrontare un’altra questione razziale – come dovremmo considerare l’abbraccio di Rachel Dolezal di un’identità transrazziale in relazione all’abbraccio di Caitlyn Jenner di un’identità transgender – la storica Susan Stryker descrive chiaramente l’appello e i limiti dell’argomentazione per analogia:

“L’analogia è una forma debole di analisi, in cui un caso più noto viene confrontato con uno meno noto, e quindi offerto come modello per comprendere qualcosa che non è ancora ben compreso … La forza retorica dell’analogia sta proprio nella sua capacità di condensare forme complicate di somiglianza in gesti linguistici e atti linguistici singolarmente potenti, mentre la sua debolezza analitica risiede proprio nella non identità delle cose messe a confronto (Stryker 2015).”

Anche se dovessimo accettare “razzismo” come un’etichetta che riassume i vari fattori coinvolti, notare quelle apparenti somiglianze non ci dice come le disuguaglianze si riproducano oggi e non ha nulla da dire praticamente su come combatterle. Ed è importante interrogarsi sul motivo per cui è fondamentale nel quadro antirazzista comprendere il presente attraverso l’analogia con il passato.

Nel progetto politico antirazzista la supremazia/razzismo bianco è – come il “terrorismo” – un’astrazione ideologica amorfa il cui contenuto specifico esiste in gran parte negli occhi di chi guarda. Pertanto, come l’antiterrorismo, gli obiettivi dell’antirazzismo possono essere porosi e del tutto arbitrari; questo significa che, come anche l’antiterrorismo, la lotta non potrà mai essere vinta. La valutazione romantica di Clint Smith del contributo di Take ‘Em Down NOLA indica quanto e chiarisce, così come tutto ciò che Ta-Nehisi Coates ha mai scritto (ad esempio, Coates 2014, 2016a, b, 2017), che vincere qualcosa di concreto non è il punto. La “politica” che segue da questo punto di vista è incentrata sulla ricerca del riconoscimento e della rappresentazione in termini di gruppo, sia come rappresentazione simbolica nella sfera pubblica sia come pretesa di articolare gli interessi, le prospettive o le “voci” di un generico collegio nero o di qualche sottoinsieme di ciò, ad esempio, “gioventù” o “base”. Non è interessata a una ridistribuzione ampiamente egualitaria.

Nonostante le sue evocazioni performative della “militanza” populista del potere nero degli anni ’60, questa politica antirazzista non è né di sinistra in sé, né particolarmente compatibile con una politica di sinistra come convenzionalmente intesa. In questo frangente politico, è, come il femminismo borghese e altre tendenze gruppiste, un epiciclo di opposizione all’interno del neoliberismo egemonico, si potrebbe dire una componente dell’autocoscienza critica del neoliberismo; è quindi di fatto fondamentalmente anti-sinistra. Gli attacchi delle élite politiche nere contro l’appello della campagna di nomina presidenziale di Bernie Sanders 2016 per l’istruzione superiore pubblica decommercializzata, in quanto frivolo, irresponsabile o addirittura anti-americano, sottolinea quanto profondamente questa politica sia radicata nel neoliberismo (Richardson 2016; Sheinin 2016; Johnson 2016).

Durante la campagna, attivisti e commentatori antirazzisti hanno regolarmente attaccato Sanders per essere disattento alle preoccupazioni dei neri, che hanno insistito essere separati dall’economia politica e dalle dinamiche di classe capitaliste e ridotti a prove pro forma di slogan come “la questione delle vite nere” e la denuncia di un astratto” razzismo sistemico.” Dopo le elezioni del 2016, l’ostilità antirazzista verso gli sforzi per generare alternative socialdemocratiche ampiamente basate sulla classe lavoratrice al neoliberismo democratico, semmai, si è intensificata. Coates (2017), ad esempio, denuncia come suprematista bianco qualsiasi suggerimento che il voto dei bianchi della classe operaia per Trump derivi da qualcosa di diverso dall’impegno per la supremazia bianca. Scienziati sociali e altri esperti dell’opinione pubblica hanno fornito cibo costante per l’incessante ripetizione degli ideologi antirazzisti e di altri ideologi identitari del topos di una classe operaia bianca irrimediabilmente arretrata, razzista, sessista, omofobica e xenofoba come il principale pericolo per il progresso nella società. In questa insistenza, si uniscono ai democratici i neoliberisti clintonoidi di tutte le razze, generi e orientamenti sessuali che rifiutano la politica ridistributiva verso il basso, per ragioni più apertamente di classe. Così, come fa notare Mark Dudzic in un superbo saggio originariamente scritto prima delle elezioni:

“Joan Walsh, tra molti altri, ha affermato che il sostegno sostanziale di Sanders tra i lavoratori bianchi (che hanno sostenuto in modo schiacciante Clinton nel 2008) è dovuto al fatto che “è stata danneggiata dalla sua associazione con il primo presidente nero”. E Paul Krugman, l’eterno guardiano della porta sinistra della classe dirigente, ha pontificato che la campagna di Sanders non è riuscita a comprendere l’importanza della “disuguaglianza orizzontale” tra i gruppi” (Dudzic 2017).

La valutazione di Dudzic sulla reazione dei liberali all’entusiasmo socialdemocratico suscitato da Sanders si applica allo stesso modo agli attivisti e ai commentatori antirazzisti:

“La campagna di Sanders è stata così disorientante sia per i conservatori che per i liberali perché non ha abbracciato queste categorie naturalizzate [razzismo e sessismo] ma, invece, le ha rivelate come relazioni sociali stabilite da esseri umani reali e, quindi, aperte al cambiamento attraverso l’applicazione di politiche e politiche economiche. Dopo aver inciampato un po’ nei primi mesi su come dare voce agli oltraggi della violenza della polizia e dell’incarcerazione di massa, ha presentato una politica di speranza della classe operaia che era sia visionaria che pratica. Nel processo, ha contribuito a mettere a nudo i meccanismi effettivi del capitalismo che guidano la disuguaglianza. E ha messo in luce le linee di frattura create da decenni di neoliberismo che stanno ostacolando il cambiamento reale nel lavoro, nella giustizia razziale e in altri movimenti sociali” (Dudzic 2017).

Sebbene la sua attrazione per la “militanza” del potere nero suggerisca un populismo razziale ribelle, l’attuale politica riduzionista della razza è incentrata sulla denuncia e sulle richieste di riconoscimento, non sulla ridistribuzione egualitaria. Il suo progetto è l’eliminazione delle disparità all’interno di un regime di intensificazione della disuguaglianza economica, che l’antirazzismo dà per scontato. Per come la mettono Warren et al.:

“gli antirazzisti… rimangono in sintonia con una visione della giustizia definita garantendo parità di accesso ai beni sociali distribuiti gerarchicamente come la ricchezza familiare (e rimediando agli impedimenti storici all’accumulo di ricchezza radicata nella discriminazione). Infatti, ricorrendo frequentemente all’aggettivo “ristretto” per castigare una politica che radica la disuguaglianza nello sfruttamento economico, gli antirazzisti e gli identitari hanno posizionato l’idea della giustizia razziale come una critica, piuttosto che come una conseguenza attesa, del socialismo. È in gran parte per questo motivo che, come ha notato Walter Benn Michaels … “l’impegno per la politica dell’identità è stato più un’espressione di … entusiasmo per il libero mercato che una forma di resistenza ad esso” (Warren et al. 2016.).

Anche quando i suoi sostenitori si credono radicali, questa politica antirazzista è una politica di classe professionale-manageriale. I suoi sostenitori non si preoccupano di cercare di generare l’ampia base politica necessaria per perseguire un programma di trasformazione perché sono fondamentalmente impegnati a perseguire la parità razziale all’interno del neoliberismo, non la trasformazione sociale. In effetti, l’insistenza degli attivisti antirazzisti e degli esperti durante la campagna elettorale del 2016 sul fatto che Bernie Sanders non ha affrontato le preoccupazioni dei neri ha reso questo punto molto chiaro, perché ogni punto quasi nell’agenda politica della campagna di Sanders, dalla tassa di Robin Hood sui miliardari all’istruzione pubblica e al salario minimo di $15/h, un sistema sanitario a pagamento unico, ecc. (nella campagna “Sanders for president”) – andrebbe a vantaggio in modo sproporzionato delle popolazioni nere e ispaniche, che sono sproporzionatamente della classe lavoratrice.

Soprattutto, i guadagni che i neri americani hanno ottenuto sono stati il prodotto di alleanze condensate attorno a vaste agende egualitarie. Lo storico Touré F. Reed osserva:

“L’emancipazione e persino la ricostruzione furono prodotte dalla convergenza di interessi tra i diversi collegi elettorali – afroamericani, abolizionisti, affaristi, piccoli proprietari liberi e lavoratori del nord – uniti sotto la bandiera del lavoro libero. Il movimento per i diritti civili era il prodotto di un consenso creato dal New Deal che presumeva l’adeguatezza dell’intervento del governo negli affari privati per il bene pubblico, l’ampio ripudio del razzismo scientifico dopo la seconda guerra mondiale e le vulnerabilità politiche create da Jim Crow negli Stati Uniti durante la Guerra Fredda. A dire il vero, la ricostruzione, il New Deal, la guerra alla povertà e persino il movimento per i diritti civili non sono riusciti a risolvere tutte le sfide che i neri devono affrontare. Ma i limiti di ciascuno di questi movimenti riflettevano i vincoli politici loro imposti, in gran parte, dal capitale” (Reed 2018).

Come A. Philip Randolph, Bayard Rustin, Martin Luther King, Jr. e due generazioni di attivisti neri orientati al lavoro – compreso l’intero spettro delle élite civiche nere radicali e conservatrici e dei leader sindacali raccolti nel volume del 1944 dello storico Rayford Logan, «What the negro wants» – hanno inteso, in primo luogo, che lo sfruttamento e l’oppressione dei neri americani era collegato a dinamiche più generali di sfruttamento e oppressione e, in secondo luogo, l’unico modo per ottenere e soprattutto garantire benefici ai neri americani è conquistarli per tutti. Quella lezione è andata persa per molti attivisti e commentatori antirazzisti innamorati del riduzionismo razziale contemporaneo; invece, hanno interpretato la militanza performativa associata alla politica del Black Power come la tendenza ribelle e razzialmente più autentica della fine degli anni ’60 e ’70.

Eppure la politica del Black Power si consolidò come alternativa potenzialmente meno trasformativa e di classe rispetto all’approccio socialdemocratico di sinistra sul lavoro nero sostenuto da Rustin, Randolph e altri (A. Philip Randolph Institute 1966; Randolph 2014a, b; Rustin 1965 , 1966; Reed 2015, 2016a, 2017a; Le Blanc e Yates 2013; Logan 1944). La politica del Black Power era fondamentalmente una petizione politica, anche se rumorosa e appariscente. Nonostante tutta la retorica surriscaldata sull’autodeterminazione, comprese anche in alcuni casi quelle che ora potrebbero essere chiamate fantasie cosplay di lotta armata, i Black Powerites generalmente dipendevano dalla generosità della classe dominante per la realizzazione dei loro obiettivi programmatici. Quella era la loro alternativa al tentativo di formare ampie coalizioni popolari e di superare i compromessi ei vincoli che quel tipo di politica richiede. Come politica pratica, Black Power era fondamentalmente diretto verso istituzioni governative, fonti di finanziamento private o filantropiche e altre agenzie in grado di conferire o ratificare rivendicazioni per rappresentare una generica “comunità nera” (alcuni si riferivano allo stile all’epoca come “accattonaggio militante “; Suppongo che oggi possa essere considerato una specie istituzionale di mendicante aggressivo.) Critici contemporanei come Harold Cruse (1968, 193-260) e Robert L. Allen (1969) hanno sottolineato il carattere di classe del programma Black Power, e Rustin ha prescientemente suggerito che il suo esito più probabile sarebbe stato la “creazione di un nuovo establishment nero” (1966, 36) (enfasi nell’originale).

Il Black Power, almeno nella forma etnica pluralista in cui si è congelato come “politica nera”, era in fondo una politica bookeriana di intermediazione elitaria, come lo è l’essenza del pluralismo etnico. Il progetto principale di Bookerite, sotto la rubrica di elevazione o avanzamento razziale, è sempre stato – da Washington e lo strato di difensori razziali neri emersi dal contesto di privazione del diritto di voto all’inizio del ventesimo secolo – “sostituzione di professionisti neri, manager, e intellettuali per le loro controparti bianche all’interno di quelle istituzioni incaricate di provvedere ai bisogni delle popolazioni nere”. L’obiettivo politico, cioè, era stabilire “l’autorità manageriale del problema dei negri della nazione” all’interno di qualunque ordine politico ed economico più ampio prevalesse (Warren 2003, 27). La critica di Warren, che ha ulteriormente elaborato in “What Was African American Literature” (2012), fa luce sul singolare impegno degli antirazzisti contemporanei per la visione riduzionista secondo cui la razza/razzismo è il fondamento e la fonte di tutte le ingiustizie e disuguaglianze che colpiscono i neri americani. Aiuta anche a dare un senso al potere affettivo che lo spiegare le attuali disuguaglianze attraverso l’analogia con la schiavitù, o con Jim Crow, ha nel discorso antirazzista.

La politica antirazzista è una politica di classe; è radicata nella posizione sociale e nella visione del mondo e negli interessi materiali dello strato di ingegneri e amministratori delle relazioni razziali che operano nella politica dei partiti democratici e come funzionari di governo, esperti e commentatori, amministratori dell’istruzione e professori, aziende, servizi sociali, settori non profit e la multimiliardaria industria della diversità. Questo strato si riunisce attorno a un impegno di buon senso per la centralità della razza – e altre categorie di identità ascrittiva – come la cornice discorsiva appropriata attraverso la quale articolare le norme di giustizia e ingiustizia, e attraverso la quale formulare risposte riparatrici. È cresciuto e si è profondamente radicato istituzionalmente in tutta la società come conseguenza delle vittorie degli anni ’60. Man mano che la società si allontana dal regime di subordinazione ed esclusione in termini esplicitamente razziali a cui le spiegazioni riduzioniste sulla razza erano una risposta immediatamente plausibile, la razza è diventata meno potente come metafora dominante, o stenografia generale, attraverso la quale si vive la gerarchia di classe. E poiché le élite bianche e nere attraversano sempre più le stesse scuole, vivono negli stessi quartieri, operano come pari in luoghi di lavoro integrati, condividono e interagiscono negli stessi spazi sociali, con le stesse pratiche e preferenze di consumo, condividono sempre più un altro senso comune non solo sui quadri dell’ordine pubblico ma anche del corretto ordine delle cose in generale.

Quelle realtà quotidiane mettono sotto pressione la premessa riduzionista che la subordinazione razziale rimane il quadro ideologico o materiale dominante che genera e sostiene le disuguaglianze e il potere di classe riprodotti sistematicamente. Questa tensione è alla base del fascino delle visioni ontologiche del razzismo come forza animata che trascende il tempo e il contesto. Poiché è un Male evanescente che è scollegato da specifici scopi umani e modelli di relazioni sociali, il razzismo, ancora una volta come il “terrorismo”, può esistere ovunque e in qualsiasi momento in qualsiasi condizione manifesta ed è una causa che non ha bisogno di altre cause o spiegazioni. Questo è il motivo per cui la dimostrazione statistica di apparenti disparità razziali all’interno del discorso antirazzista sembra essere una prova autosufficiente della persistenza dell’impatto fondamentale del razzismo sui neri americani, nonostante il fatto che i risultati della disparità: (1) non sorprendono considerando come funzionano le disuguaglianze radicate; (2) non ci dicono molto, semmai, sulle fonti prossime delle disparità; e (3) non indicano risposte correttive, sebbene coloro che vendono i risultati spesso le presentano come se lo facessero. Come Chowkwanyun e io indichiamo, inoltre, l’impegno incessante nel trovare disparità e l’insistenza affinché le disuguaglianze manifeste siano intese in quei termini nonostante i fallimenti interpretativi suggeriscono la presenza di altri fattori ideologici:

“L’impegno [del discorso disparitario] per una visione fondamentalmente essenzialista e astorica della razza è tradito nella panoplia in continua espansione dei neologismi: “razzismo istituzionale”, “razzismo sistemico”, “razzismo strutturale”, “razzismo daltonico”, razzismo post-razziale, ”Ecc. – inteso ad innestare dinamiche sociali più complesse su un’ontologia politica di razzismo/antirazzismo semplicistica e spesso psicologistica. In effetti, questi sforzi portano alla mente il racconto [di Thomas] Kuhn dei tentativi di accogliere le crescenti anomalie per salvare un paradigma interpretativo che rischia di sgretolarsi sotto una crisi di autorità. E anche in questa circostanza lo sforzo di salvataggio è guidato da potenti imperativi materiali e ideologici” (Reed e Chowkwanyun 2012, 167).

Questa visione ontologica del razzismo è ciò che ha consentito l’insistenza di Bell sul fatto che nulla è cambiato per i neri americani dal 1865 senza dover affrontare prove apparentemente disconfermanti della sua biografia e del contesto della sua dichiarazione. È anche alla base della preferenza per invocare analogie storiche al posto dell’argomentazione. Il punto di queste analogie non è spiegare i meccanismi attraverso i quali si riproducono le disuguaglianze contemporanee. Serve a preservare il quadro interpretativo che identifica il razzismo come la fonte definitiva di tali disuguaglianze.

Il carattere di classe dell’antirazzismo aiuta a capire perché i suoi aderenti sono così intensamente impegnati in esso anche se è così profondamente imperfetto analiticamente, e ha generato così poca trazione popolare politicamente. Uno strato del suo fascino deriva semplicemente dall’abitudine rafforzata da un simulacro di familiarità generato dalle concezioni ingenue della storia politica dei neri, che hanno spinto l’osservazione immortale di Willie Legette che “L’unica cosa che non è cambiata della politica nera dal 1965 è come la pensiamo” (Warren et al. 2016). La gente pensa alla politica dei neri come un “movimento di libertà” o una “lotta di liberazione” unitaria e transistorica perché è così che la discussione accademica e popolare sull’attività politica dei neri americani è stata inquadrata quasi universalmente da quando ha preso forma lo studio accademico della politica nera e del pensiero politico durante gli anni ’50 e ’60, e specialmente dopo l’istituzionalizzazione degli studi neri come campo di studio nel mainstream accademico dagli anni ’70 agli anni ’90. L’interesse delle corporazioni nel ritagliarsi e proteggere i confini di un campo di studio e dell’autorità interpretativa sui suoi argomenti converge con l’interesse più ampio della classe nel mantenere l’autorità manageriale e interpretativa nell’economia politica delle relazioni razziali (Reed 2004).

Fondamentale per dare un senso all’attuale momento politico, e per capire come affrontare i pericoli reali che abbiamo di fronte dopo il novembre 2016, è il riconoscimento che, indipendentemente da come possa essere stata allineata in passato, la politica antirazzista ora è fondamentalmente antagonista a una politica di sinistra in generale per una trasformazione sociale egualitaria. Gli elementi chiave degli strati manageriali professionisti neri sono stati incorporati, e sono agenti e servitori di quello che ora chiamiamo neoliberismo – come funzionari pubblici, appaltatori e aspiranti – sin dalla sua comparsa negli anni ’70 e ’80. Negli anni ’80 e ’90 l’ideologia della sottoclasse razionalizzava le rivendicazioni di uno speciale ruolo tutelare per la classe dirigente-professionale nera in relazione a una popolazione nera ordinaria che quella politica rendeva invisibile – come impiegati postali, insegnanti, camionisti, falegnami, impiegati, magazzinieri, elettricisti o operai di linea, infermieri, tecnici dei cavi, ecc. membri di un esercito di riserva industriale in continua espansione – e rappresentata come una massa indifferenziata da ventriloquare e “sollevare”. L’ideologia della sottoclasse è arrivata come rimedio per inculcare la “responsabilità personale”, che consente convenientemente ai funzionari pubblici di sviare le preoccupazioni relative al ritiro dalla fornitura di servizi sociali e da altre politiche salariali sociali in un’era sempre più definita dal trasferimento regressivo. La privatizzazione neoliberale ha anche prodotto opportunità commerciali e di carriera notevolmente ampliate per gli imprenditori neri (e latini, donne, ecc.) sotto la rubrica di “empowerment” della comunità, “modellazione dei ruoli” o “imprenditorialità sociale”, in una vasta economia terziaria guidata da un settore senza scopo di lucro, probabilmente non impegnato a privatizzare i beni pubblici in nome dell’autenticità localista, o far bene facendo del bene, così come l’industria della diversità in costante crescita. Questi sviluppi legittimano un ideale di giustizia sociale ridotto a poco più che il miglioramento delle opportunità per la mobilità individuale verso l’alto, ma sempre entro le restrizioni dell’accumulazione neoliberale per espropriazione.

Il radicamento della classe dirigente-professionale dei neri è diventato sempre più solidificato con l’ala Clinton/Obama/Emanuel nell’impegno aggressivo del partito democratico per un neoliberismo di sinistra, centrato sul progresso degli interessi economici di Wall Street e della Silicon Valley, e sul forte sostegno per la giustizia sociale definita in termini di gruppo di identità. Ma questa è necessariamente una nozione di giustizia sociale ed uguaglianza che è scollegata dall’economia politica e dalle dinamiche di classe capitaliste che generano le disuguaglianze più profonde della società. E l’opposizione militante alle convenzionali norme di giustizia di sinistra incentrate sull’uguaglianza economica unisce i democratici neoliberisti clintoniani e gli antirazzisti riduzionisti della razza. A questo proposito, in uno dei momenti più significativi della campagna di nomina presidenziale democratica del 2016, alcuni attivisti Black Lives Matter hanno attaccato Sanders per non aver presumibilmente dichiarato la sua opposizione al razzismo in un modo che si adattava ai loro gusti, e l’ex icona del movimento per i diritti civili il rappresentante John Lewis (D-GA) e altri importanti funzionari neri hanno denunciato le richieste di Sanders di espandere notevolmente la politica salariale sociale e di spostare le priorità nazionali per affrontare le esigenze dei lavoratori come irresponsabili. Forse la cosa più significativa, tuttavia, è stata quando (e soprattutto come) Hillary Clinton ha allegramente e in malafede spazzato via le preoccupazioni di Sanders per l’ingiustizia economica. Alla vigilia delle primarie del Nevada, ha dichiarato a una manifestazione dei suoi sostenitori: “Non è tutto su una teoria economica, giusto? Se domani sciogliessimo le grandi banche – e lo farò, se lo meritano, se rappresentano un rischio sistemico, lo farò – metterebbe fine al razzismo? Questo metterebbe fine al sessismo? Ciò porrebbe fine alla discriminazione contro la comunità LGBT? Ciò farebbe sentire le persone più accoglienti nei confronti degli immigrati dall’oggi al domani? Questo risolverebbe il nostro problema con i diritti di voto e i repubblicani che stanno cercando di strapparli alle persone di colore, agli anziani, ai giovani? ” (Weigel 2016).

Dopo le elezioni, quell’alleanza contro la politica di classe è diventata ancora più aggressiva nell’incalzare Sanders e la sinistra attraverso un nuovo tipo di adescamento razziale – attaccando il socialismo e sostenitori del socialismo o della politica socialdemocratica, come razzisti o suprematisti bianchi. Ha serrato i ranghi intorno alla condanna dei bianchi della classe operaia che hanno votato per Trump come razzisti ripugnanti e irredimibili, con i quali la solidarietà politica è indifendibile, e nel processo riducendo la “classe operaia” a una categoria razziale bianca sinonimo di arretratezza e fanatismo. Antirazzisti e democratici neoliberisti si uniscono in un alto disagio morale per denunciare i suggerimenti che più del razzismo hanno operato per generare il voto di Trump e che alcuni lavoratori, in particolare quelli che Les Leopold descrive come elettori di Obama/Sanders/Trump – e non necessariamente solo bianchi – hanno sentito tradito da entrambe le parti (Leopold 2017; Lopez 2016; Parenti 2016; Edwards-Levy 2017; Shepard 2017; Skelley 2017; Cohn 2017). Il risultato pratico di questa posizione morale è che non può esserci alternativa politica al di fuori del neoliberismo. Questo è il motivo per cui è importante che, mentre guardiamo alla prospettiva scoraggiante di costruire un movimento in grado di cambiare i termini del dibattito nella politica americana per centrare gli interessi e le preoccupazioni dei lavoratori di tutte le razze, generi, orientamenti sessuali e status di immigrazione – che sono la stragrande maggioranza del paese – riconosciamo anche che la politica riduzionista della razza è l’ala sinistra del neoliberismo e nient’altro, ed è apertamente antagonista all’idea di una sinistra solidaristica. È più importante che mai riconoscere questa realtà e agire di conseguenza.

NOTE:
1. I monumenti erano al generale in comando dell’insurrezione confederata, Robert E. Lee; il presidente della Confederazione insurrezionale, Jefferson Davis; il generale ribelle P. G. T. Beauregard, che aveva legami con New Orleans; e la commemorazione della rivolta armata ed esplicitamente razzista della Crescent City White League contro il governo di ricostruzione della città; la Lega Bianca, che era il volto terrorista del partito democratico locale, si rappresentò come “difensori di una civiltà ereditaria e del cristianesimo minacciati da una stupida africanizzazione”, e nel 1932 la città aggiunse un’iscrizione all’obelisco commemorativo, eretto nel 1891, che ha elogiato l’insurrezione in termini esplicitamente suprematisti bianchi. Tutti i monumenti furono eretti tra il 1884 (Lee) e il 1915 (Beauregard), il periodo preciso di consolidamento della supremazia bianca (Reed, 2017b).
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Versione Originale: Reed, Adolph. “Antiracism: A Neoliberal Alternative to a Left.” Dialectical Anthropology 42, no. 2 (2018): 105–15.

https://www.jstor.org/stable/44979791

https://doi.org/10.1007/s10624-017-9476-3

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7 febbraio 2023

Politica
Come evitare una nuova guerra fredda nell’era multipolare

Di Olaf Scholz, Foreign Affairs Magazine, gennaio/febbraio 2023

[Olaf Scholz è il Cancelliere Federale della Germania]

Il mondo sta affrontando una Zeitenwende: un cambiamento tettonico epocale. La guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina ha posto fine a un’epoca. Sono emerse o riemerse nuove potenze, tra cui una Cina economicamente forte e politicamente assertiva. In questo nuovo mondo multipolare, diversi Paesi e modelli di governo sono in competizione per il potere e l’influenza.

Da parte sua, la Germania sta facendo tutto il possibile per difendere e promuovere un ordine internazionale basato sui principi della Carta delle Nazioni Unite. La sua democrazia, la sua sicurezza e la sua prosperità dipendono dal vincolo del potere a regole comuni. Per questo i tedeschi sono intenzionati a diventare il garante della sicurezza europea che i nostri alleati si aspettano da noi, un costruttore di ponti all’interno dell’Unione Europea e un sostenitore di soluzioni multilaterali ai problemi globali. Questo è l’unico modo per la Germania di navigare con successo nelle fratture geopolitiche del nostro tempo.

La Zeitenwende va oltre la guerra in Ucraina e oltre la questione della sicurezza europea. La domanda centrale è questa: Come possiamo, come europei e come Unione Europea, rimanere attori indipendenti in un mondo sempre più multipolare?

La Germania e l’Europa possono contribuire a difendere l’ordine internazionale basato sulle regole senza soccombere alla visione fatalista secondo cui il mondo è destinato a separarsi ancora una volta in blocchi concorrenti. La storia del mio Paese gli conferisce una responsabilità speciale nel combattere le forze del fascismo, dell’autoritarismo e dell’imperialismo. Allo stesso tempo, la nostra esperienza di essere divisi in una competizione ideologica e geopolitica ci dà particolare consapevolezza dei rischi di una nuova guerra fredda.

LA FINE DI UN’EPOCA

Per la maggior parte del mondo, i tre decenni trascorsi dalla caduta della cortina di ferro sono stati un periodo di relativa pace e prosperità. I progressi tecnologici hanno creato un livello di connettività e cooperazione senza precedenti. Il crescente commercio internazionale, le catene di produzione e di valore che si estendono in tutto il mondo e gli scambi senza precedenti di persone e conoscenze attraverso i confini hanno portato oltre un miliardo di persone fuori dalla povertà. Soprattutto, cittadini coraggiosi in tutto il mondo hanno spazzato via dittature e governi monopartitici. Il loro desiderio di libertà, dignità e democrazia ha cambiato il corso della storia. Due devastanti guerre mondiali e molte sofferenze, in gran parte causate dal mio Paese, sono state seguite da più di quattro decenni di tensioni e scontri all’ombra di un possibile annientamento nucleare. Ma negli anni ’90 sembrava che un ordine mondiale più resistente avesse finalmente preso piede.

I tedeschi, in particolare, potevano ritenersi fortunati. Nel novembre 1989, il muro di Berlino fu abbattuto dai coraggiosi cittadini della Germania Est. Solo 11 mesi dopo, il Paese fu riunificato, grazie a politici lungimiranti e al sostegno di partner sia occidentali che orientali. Finalmente “ciò che appartiene all’uno e all’altro può crescere insieme”, come disse l’ex cancelliere tedesco Willy Brandt poco dopo la caduta del muro.

Queste parole non valevano solo per la Germania, ma anche per l’Europa nel suo complesso. Gli ex membri del Patto di Varsavia hanno scelto di diventare alleati dell’Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico (NATO) e membri dell’UE. “L’Europa intera e libera”, nella formulazione di George H. W. Bush, presidente degli Stati Uniti all’epoca, non sembrava più una speranza infondata. In questa nuova era, sembrava possibile che la Russia diventasse un partner dell’Occidente piuttosto che l’avversario che era stata l’Unione Sovietica. Di conseguenza, la maggior parte dei Paesi europei ridusse i propri eserciti e tagliò i bilanci della difesa. Per la Germania, la logica era semplice: Perché mantenere una grande forza di difesa di circa 500.000 soldati quando tutti i nostri vicini sembravano essere amici o partner?

L’attenzione della nostra politica di sicurezza e difesa si è rapidamente spostata su altre minacce pressanti. Le guerre nei Balcani e le conseguenze degli attentati dell’11 settembre 2001, comprese le guerre in Afghanistan e in Iraq, hanno accentuato l’importanza della gestione delle crisi regionali e globali. La solidarietà all’interno della NATO è rimasta tuttavia intatta: gli attentati dell’11 settembre hanno portato alla prima decisione di far scattare l’articolo 5, la clausola di mutua difesa del Trattato Nord Atlantico, e per due decenni le forze NATO hanno combattuto il terrorismo spalla a spalla in Afghanistan.

Le comunità economiche tedesche hanno tratto le loro conclusioni dal nuovo corso della storia. La caduta della cortina di ferro e un’economia globale sempre più integrata hanno aperto nuove opportunità e mercati, in particolare nei Paesi dell’ex blocco orientale, ma anche in altri Paesi con economie emergenti, soprattutto in Cina. La Russia, con le sue vaste risorse di energia e altre materie prime, si era dimostrata un fornitore affidabile durante la Guerra Fredda e sembrava ragionevole, almeno in un primo momento, espandere questa promettente partnership in tempo di pace.

La leadership russa, tuttavia, ha vissuto la dissoluzione dell’ex Unione Sovietica e del Patto di Varsavia e ha tratto conclusioni nettamente diverse da quelle dei leader di Berlino e di altre capitali europee. Invece di vedere il rovesciamento pacifico del regime comunista come un’opportunità per una maggiore libertà e democrazia, il presidente russo Vladimir Putin lo ha definito “la più grande catastrofe geopolitica del ventesimo secolo”. Le turbolenze economiche e politiche in alcune parti dello spazio post-sovietico negli anni Novanta non hanno fatto altro che esacerbare il senso di perdita e di angoscia che molti cittadini russi associano ancora oggi alla fine dell’Unione Sovietica.

È in questo ambiente che hanno cominciato a riemergere l’autoritarismo e le ambizioni imperialistiche. Nel 2007, Putin ha pronunciato un discorso aggressivo alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco, deridendo l’ordine internazionale basato sulle regole come un mero strumento del dominio americano. L’anno successivo, la Russia ha lanciato una guerra contro la Georgia. Nel 2014, la Russia ha occupato e annesso la Crimea e ha inviato le sue forze in parti della regione del Donbas, nell’Ucraina orientale, in diretta violazione del diritto internazionale e degli impegni assunti da Mosca con i trattati. Negli anni successivi il Cremlino ha violato i trattati sul controllo degli armamenti e ha ampliato le proprie capacità militari, avvelenando e uccidendo i dissidenti russi, reprimendo la società civile e attuando un brutale intervento militare a sostegno del regime di Assad in Siria. Passo dopo passo, la Russia di Putin ha scelto un percorso che l’ha allontanata dall’Europa e da un ordine cooperativo e pacifico.

L’IMPERO COLPISCE ANCORA

Negli otto anni successivi all’annessione illegale della Crimea e allo scoppio del conflitto nell’Ucraina orientale, la Germania e i suoi partner europei e internazionali del G-7 si sono concentrati sulla salvaguardia della sovranità e dell’indipendenza politica dell’Ucraina, sulla prevenzione di un’ulteriore escalation da parte della Russia e sul ripristino e il mantenimento della pace in Europa. L’approccio scelto è stato quello di una combinazione di pressione politica ed economica, che ha affiancato al dialogo misure restrittive nei confronti della Russia. Insieme alla Francia, la Germania si è impegnata nel cosiddetto Formato Normandia, che ha portato agli accordi di Minsk e al relativo processo di Minsk, che ha chiesto alla Russia e all’Ucraina di impegnarsi per un cessate il fuoco e di compiere una serie di altri passi. Nonostante le battute d’arresto e la mancanza di fiducia tra Mosca e Kiev, Germania e Francia hanno portato avanti il processo. Ma una Russia revisionista ha reso impossibile il successo della diplomazia.

Il brutale attacco russo all’Ucraina nel febbraio 2022 ha inaugurato una realtà fondamentalmente nuova: l’imperialismo è tornato in Europa. La Russia sta utilizzando alcuni dei metodi militari più raccapriccianti del XX secolo e sta causando sofferenze indicibili in Ucraina. Decine di migliaia di soldati e civili ucraini hanno già perso la vita; molti altri sono rimasti feriti o traumatizzati. Milioni di cittadini ucraini sono dovuti fuggire dalle loro case, cercando rifugio in Polonia e in altri Paesi europei; un milione di loro è arrivato in Germania. L’artiglieria, i missili e le bombe russe hanno ridotto in macerie case, scuole e ospedali ucraini. Mariupol, Irpin, Kherson, Izyum: questi luoghi ricorderanno per sempre al mondo i crimini della Russia – e i responsabili devono essere consegnati alla giustizia.

Ma l’impatto della guerra russa va oltre l’Ucraina. Quando Putin ha dato l’ordine di attaccare, ha mandato in frantumi un’architettura di pace europea e internazionale che aveva richiesto decenni per essere costruita. Sotto la guida di Putin, la Russia ha sfidato persino i principi più elementari del diritto internazionale sanciti dalla Carta delle Nazioni Unite: la rinuncia all’uso della forza come strumento di politica internazionale e l’impegno a rispettare l’indipendenza, la sovranità e l’integrità territoriale di tutti i Paesi. Agendo come una potenza imperiale, la Russia cerca ora di ridisegnare i confini con la forza e di dividere il mondo, ancora una volta, in blocchi e sfere di influenza.

UN’EUROPA PIÙ FORTE

Il mondo non deve lasciare che Putin faccia il suo corso; l’imperialismo revanscista della Russia deve essere fermato. Il ruolo cruciale della Germania in questo momento è quello di diventare uno dei principali fornitori di sicurezza in Europa, investendo nelle nostre forze armate, rafforzando l’industria europea della difesa, potenziando la nostra presenza militare sul fianco orientale della NATO e addestrando ed equipaggiando le forze armate dell’Ucraina.

Il nuovo ruolo della Germania richiederà una nuova cultura strategica e la strategia di sicurezza nazionale che il mio governo adotterà tra qualche mese rifletterà questo fatto. Negli ultimi tre decenni, le decisioni riguardanti la sicurezza della Germania e l’equipaggiamento delle forze armate del Paese sono state prese sullo sfondo di un’Europa in pace. Ora, la questione principale sarà quali minacce noi e i nostri alleati dobbiamo affrontare in Europa, soprattutto quelle provenienti dalla Russia. Queste includono potenziali assalti al territorio degli alleati, la guerra informatica e persino la remota possibilità di un attacco nucleare, che Putin ha minacciato non tanto velatamente.

Il partenariato transatlantico è e rimane fondamentale per affrontare queste sfide. Il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden e la sua amministrazione meritano un elogio per aver costruito e investito in partnership e alleanze forti in tutto il mondo. Ma un partenariato transatlantico equilibrato e resistente richiede anche che la Germania e l’Europa svolgano un ruolo attivo. Una delle prime decisioni prese dal mio governo all’indomani dell’attacco russo all’Ucraina è stata quella di stanziare un fondo speciale di circa 100 miliardi di dollari per equipaggiare meglio le nostre forze armate, la Bundeswehr. Abbiamo persino modificato la nostra costituzione per istituire questo fondo. Questa decisione segna il più netto cambiamento nella politica di sicurezza tedesca dalla creazione della Bundeswehr nel 1955. I nostri soldati riceveranno il sostegno politico, i materiali e le capacità di cui hanno bisogno per difendere il nostro Paese e i nostri alleati. L’obiettivo è una Bundeswehr su cui noi e i nostri alleati possiamo fare affidamento. Per raggiungerlo, la Germania investirà il 2% del prodotto interno lordo nella nostra difesa.

Questi cambiamenti riflettono una nuova mentalità nella società tedesca. Oggi, la grande maggioranza dei tedeschi concorda sul fatto che il loro Paese ha bisogno di un esercito capace e pronto a scoraggiare gli avversari e a difendere se stesso e i suoi alleati. I tedeschi sono al fianco degli ucraini che difendono il loro Paese dall’aggressione russa. Dal 2014 al 2020, la Germania è stata la principale fonte di investimenti privati e di assistenza governativa dell’Ucraina. Dall’inizio dell’invasione russa, la Germania ha incrementato il suo sostegno finanziario e umanitario all’Ucraina e ha contribuito a coordinare la risposta internazionale durante la presidenza del G7.

La Zeitenwende ha anche indotto il mio governo a riconsiderare un principio decennale e consolidato della politica tedesca sulle esportazioni di armi. Oggi, per la prima volta nella storia recente della Germania, forniamo armi in una guerra combattuta tra due Paesi. Nei miei scambi con il Presidente ucraino Volodymyr Zelensky, ho chiarito una cosa: la Germania continuerà a sostenere l’Ucraina fino a quando sarà necessario. Ciò di cui l’Ucraina ha più bisogno oggi sono i sistemi di artiglieria e di difesa aerea, ed è proprio ciò che la Germania sta fornendo, in stretto coordinamento con i nostri alleati e partner. Il sostegno tedesco all’Ucraina comprende anche armi anticarro, veicoli blindati per le truppe, cannoni e missili antiaerei e sistemi radar di controbatteria. Una nuova missione dell’UE offrirà addestramento a 15.000 truppe ucraine, di cui fino a 5.000 – un’intera brigata – in Germania. Nel frattempo, la Repubblica Ceca, la Grecia, la Slovacchia e la Slovenia hanno consegnato o si sono impegnate a consegnare all’Ucraina circa 100 carri armati principali di epoca sovietica; la Germania, a sua volta, fornirà a questi Paesi carri armati tedeschi ricondizionati. In questo modo, l’Ucraina riceve carri armati che le forze ucraine conoscono bene e hanno esperienza nell’uso e che possono essere facilmente integrati negli schemi logistici e di manutenzione esistenti in Ucraina.

Le azioni della NATO non devono portare a un confronto diretto con la Russia, ma l’alleanza deve dissuadere in modo credibile un’ulteriore aggressione russa. A tal fine, la Germania ha aumentato significativamente la sua presenza sul fianco orientale della NATO, rafforzando il gruppo da battaglia della NATO a guida tedesca in Lituania e designando una brigata per garantire la sicurezza del Paese. La Germania sta inoltre contribuendo con truppe al gruppo di combattimento della NATO in Slovacchia e l’aviazione tedesca sta aiutando a monitorare e proteggere lo spazio aereo in Estonia e Polonia. Nel frattempo, la marina tedesca ha partecipato alle attività di deterrenza e difesa della NATO nel Mar Baltico. La Germania contribuirà anche con una divisione corazzata e con importanti mezzi aerei e navali (tutti in stato di elevata prontezza) al New Force Model della NATO, progettato per migliorare la capacità dell’alleanza di rispondere rapidamente a qualsiasi contingenza. La Germania continuerà a mantenere il suo impegno nei confronti degli accordi di condivisione nucleare della NATO, anche attraverso l’acquisto di jet da combattimento F-35 a doppia capacità.

Il nostro messaggio a Mosca è molto chiaro: siamo determinati a difendere ogni singolo centimetro del territorio della NATO contro ogni possibile aggressione. Onoreremo la solenne promessa della NATO che un attacco a un alleato sarà considerato un attacco all’intera alleanza. Abbiamo anche chiarito alla Russia che la sua recente retorica sulle armi nucleari è sconsiderata e irresponsabile. In occasione della mia visita a Pechino a novembre, il Presidente cinese Xi Jinping e io abbiamo convenuto che minacciare l’uso di armi nucleari è inaccettabile e che l’uso di queste armi orribili supererebbe una linea di demarcazione che l’umanità ha giustamente tracciato. Putin dovrebbe ricordare queste parole.

Tra i molti errori di calcolo commessi da Putin c’è la scommessa che l’invasione dell’Ucraina avrebbe inasprito le relazioni tra i suoi avversari. In realtà, è accaduto il contrario: l’UE e l’alleanza transatlantica sono più forti che mai. Questo è più evidente che nelle sanzioni economiche senza precedenti che la Russia sta affrontando. Era chiaro fin dall’inizio della guerra che queste sanzioni sarebbero rimaste in vigore a lungo, poiché la loro efficacia aumenta ogni settimana che passa. Putin deve capire che non una sola sanzione sarà revocata se la Russia cercherà di dettare i termini di un accordo di pace.

Tutti i leader dei Paesi del G-7 hanno lodato la disponibilità di Zelensky per una pace giusta che rispetti l’integrità territoriale e la sovranità dell’Ucraina e salvaguardi la capacità dell’Ucraina di difendersi in futuro. In coordinamento con i nostri partner, la Germania è pronta a raggiungere accordi per sostenere la sicurezza dell’Ucraina come parte di un potenziale accordo di pace postbellico. Tuttavia, non accetteremo l’annessione illegale del territorio ucraino, malcelata da referendum fasulli. Per porre fine a questa guerra, la Russia deve ritirare le sue truppe.

BUONO PER IL CLIMA, CATTIVO PER LA RUSSIA

La guerra della Russia non ha solo unito l’UE, la NATO e il G-7 nell’opposizione alla sua aggressione; ha anche catalizzato cambiamenti nella politica economica ed energetica che danneggeranno la Russia nel lungo periodo e daranno un impulso alla vitale transizione verso l’energia pulita che era già in corso. Subito dopo l’insediamento come cancelliere tedesco nel dicembre 2021, ho chiesto ai miei consiglieri se avessimo un piano in atto nel caso in cui la Russia decidesse di interrompere le forniture di gas all’Europa. La risposta è stata negativa, anche se eravamo diventati pericolosamente dipendenti dalle forniture di gas russo.

Abbiamo immediatamente iniziato a prepararci per lo scenario peggiore. Nei giorni precedenti l’invasione totale dell’Ucraina da parte della Russia, la Germania ha sospeso la certificazione del gasdotto Nord Stream 2, che avrebbe dovuto aumentare in modo significativo le forniture di gas russo all’Europa. Nel febbraio 2022, erano già in programma piani per importare gas naturale liquefatto dal mercato globale al di fuori dell’Europa – e nei prossimi mesi, i primi terminali galleggianti di GNL entreranno in servizio sulle coste tedesche.

Lo scenario peggiore si è presto concretizzato: Putin ha deciso di armare l’energia tagliando le forniture alla Germania e al resto d’Europa. Ma la Germania ha ora eliminato completamente l’importazione di carbone russo e le importazioni di petrolio russo nell’UE finiranno presto. Abbiamo imparato la lezione: la sicurezza dell’Europa si basa sulla diversificazione dei fornitori e delle rotte energetiche e sull’investimento nell’indipendenza energetica. A settembre, il sabotaggio dei gasdotti Nord Stream ha ribadito questo messaggio.

Per ovviare a eventuali carenze energetiche in Germania e in tutta Europa, il mio governo sta reinserendo temporaneamente in rete le centrali a carbone e consentendo alle centrali nucleari tedesche di funzionare più a lungo di quanto inizialmente previsto. Abbiamo anche imposto che gli impianti di stoccaggio del gas di proprietà privata rispettino livelli minimi di riempimento progressivamente più elevati. Oggi i nostri impianti sono completamente pieni, mentre l’anno scorso a quest’ora i livelli erano insolitamente bassi. Questa è una buona base per la Germania e l’Europa per superare l’inverno senza carenze di gas.

La guerra in Russia ci ha dimostrato che il raggiungimento di questi obiettivi ambiziosi è necessario anche per difendere la nostra sicurezza e la nostra indipendenza, nonché la sicurezza e l’indipendenza dell’Europa. L’abbandono delle fonti energetiche fossili aumenterà la domanda di elettricità e di idrogeno verde, e la Germania si sta preparando a questo risultato accelerando in modo massiccio il passaggio alle energie rinnovabili come l’energia eolica e solare. I nostri obiettivi sono chiari: entro il 2030, almeno l’80% dell’elettricità utilizzata dai tedeschi sarà generata da fonti rinnovabili ed entro il 2045 la Germania raggiungerà lo zero netto di emissioni di gas serra, o “neutralità climatica”.

IL PEGGIOR INCUBO DI PUTIN

Putin voleva dividere l’Europa in zone di influenza e dividere il mondo in blocchi di grandi potenze e Stati vassalli. Invece, la sua guerra è servita solo a far progredire l’UE. Al Consiglio europeo del giugno 2022, l’UE ha concesso all’Ucraina e alla Moldavia lo status di “Paesi candidati” e ha ribadito che il futuro della Georgia è con l’Europa. Abbiamo anche concordato che l’adesione all’UE di tutti e sei i Paesi dei Balcani occidentali deve finalmente diventare una realtà, un obiettivo per il quale sono personalmente impegnato. Per questo ho rilanciato il cosiddetto Processo di Berlino per i Balcani occidentali, che intende approfondire la cooperazione nella regione, avvicinando i Paesi e i loro cittadini e preparandoli all’integrazione nell’UE.

È importante riconoscere che l’espansione dell’UE e l’integrazione di nuovi membri saranno difficili; nulla sarebbe peggio che dare false speranze a milioni di persone. Ma la strada è aperta e l’obiettivo è chiaro: un’UE che sarà composta da oltre 500 milioni di cittadini liberi, che rappresenterà il più grande mercato interno del mondo, che fisserà standard globali in materia di commercio, crescita, cambiamento climatico e protezione ambientale e che ospiterà istituti di ricerca leader e imprese innovative, una famiglia di democrazie stabili che godranno di un benessere sociale e di infrastrutture pubbliche senza pari.

Mentre l’UE si muove verso questo obiettivo, i suoi avversari continueranno a cercare di creare dei cunei tra i suoi membri. Putin non ha mai accettato l’UE come attore politico. Dopo tutto, l’UE – un’unione di Stati liberi, sovrani e democratici basati sullo Stato di diritto – è l’antitesi della sua cleptocrazia imperialista e autocratica.

Putin e altri cercheranno di mettere contro di noi i nostri sistemi aperti e democratici, attraverso campagne di disinformazione e di influenza. I cittadini europei hanno un’ampia varietà di opinioni e i leader politici europei discutono e a volte litigano sulla giusta via da seguire, soprattutto durante le sfide geopolitiche ed economiche. Ma queste caratteristiche delle nostre società aperte sono caratteristiche, non bug; sono l’essenza del processo decisionale democratico. Il nostro obiettivo oggi, tuttavia, è quello di serrare i ranghi nei settori cruciali in cui la disunione renderebbe l’Europa più vulnerabile alle interferenze straniere. Per questa missione è fondamentale una cooperazione sempre più stretta tra Germania e Francia, che condividono la stessa visione di un’UE forte e sovrana.

Più in generale, l’UE deve superare vecchi conflitti e trovare nuove soluzioni. La migrazione europea e la politica fiscale ne sono un esempio. Le persone continueranno a venire in Europa e l’Europa ha bisogno di immigrati, quindi l’UE deve elaborare una strategia per l’immigrazione che sia pragmatica e in linea con i suoi valori. Ciò significa ridurre l’immigrazione irregolare e allo stesso tempo rafforzare i percorsi legali verso l’Europa, in particolare per i lavoratori qualificati di cui i nostri mercati del lavoro hanno bisogno. Per quanto riguarda la politica fiscale, l’Unione ha istituito un fondo per la ripresa e la resilienza che contribuirà anche ad affrontare le attuali sfide poste dagli alti prezzi dell’energia. L’Unione deve anche abbandonare le tattiche egoistiche di blocco nei suoi processi decisionali, eliminando la capacità dei singoli Paesi di porre il veto su alcune misure. Man mano che l’UE si espande e diventa un attore geopolitico, un processo decisionale rapido sarà la chiave del successo. Per questo motivo, la Germania ha proposto di estendere gradualmente la pratica di prendere decisioni a maggioranza a settori che attualmente rientrano nella regola dell’unanimità, come la politica estera e la fiscalità dell’UE.

L’Europa deve inoltre continuare ad assumersi una maggiore responsabilità per la propria sicurezza e ha bisogno di un approccio coordinato e integrato per costruire le proprie capacità di difesa. Ad esempio, i militari degli Stati membri dell’UE utilizzano troppi sistemi d’arma diversi, il che crea inefficienze pratiche ed economiche. Per affrontare questi problemi, l’UE deve cambiare le sue procedure burocratiche interne, il che richiederà decisioni politiche coraggiose; gli Stati membri dell’UE, compresa la Germania, dovranno modificare le loro politiche nazionali e i regolamenti sull’esportazione di sistemi militari prodotti in comune.

Un campo in cui l’Europa ha urgente bisogno di fare progressi è la difesa nei settori aereo e spaziale. Per questo motivo, nei prossimi anni la Germania rafforzerà la propria difesa aerea, nell’ambito della NATO, acquisendo ulteriori capacità. Ho aperto questa iniziativa ai nostri vicini europei e il risultato è la European Sky Shield Initiative, alla quale hanno aderito lo scorso ottobre altri 14 Stati europei. La difesa aerea congiunta in Europa sarà più efficiente ed economica che se ognuno di noi andasse da solo, e offre un esempio straordinario di cosa significhi rafforzare il pilastro europeo all’interno della NATO.

La NATO è l’ultimo garante della sicurezza euro-atlantica e la sua forza non potrà che crescere con l’aggiunta di due prospere democrazie, la Finlandia e la Svezia, come membri. Ma la NATO si rafforza anche quando i suoi membri europei compiono autonomamente passi verso una maggiore compatibilità tra le loro strutture di difesa, nel quadro dell’UE.

LA SFIDA DELLA CINA E OLTRE

La guerra di aggressione della Russia potrebbe aver scatenato la Zeitenwende, ma i cambiamenti tettonici sono molto più profondi. La storia non è finita, come alcuni avevano previsto, con la Guerra Fredda. Tuttavia, la storia non si sta ripetendo. Molti ritengono che siamo sull’orlo di un’era di bipolarismo nell’ordine internazionale. Vedono l’avvicinarsi di una nuova guerra fredda, che contrapporrà gli Stati Uniti alla Cina.

Non condivido questa visione. Credo invece che stiamo assistendo alla fine di una fase eccezionale della globalizzazione, un cambiamento storico accelerato da shock esterni come la pandemia COVID-19 e la guerra della Russia in Ucraina, ma non del tutto dovuto. Durante questa fase eccezionale, il Nord America e l’Europa hanno vissuto 30 anni di crescita stabile, alti tassi di occupazione e bassa inflazione, e gli Stati Uniti sono diventati la potenza decisiva del mondo, ruolo che manterranno anche nel XXI secolo.

Ma durante la fase di globalizzazione successiva alla Guerra Fredda, anche la Cina è diventata un attore globale, come lo era stata in precedenti lunghi periodi della storia mondiale. L’ascesa della Cina non giustifica l’isolamento di Pechino o la limitazione della cooperazione. Ma la crescente potenza della Cina non giustifica nemmeno le pretese di egemonia in Asia e oltre. Nessun Paese è il cortile di casa di un altro, e questo vale tanto per l’Europa quanto per l’Asia e ogni altra regione. Durante la mia recente visita a Pechino, ho espresso il mio fermo sostegno all’ordine internazionale basato sulle regole, come sancito dalla Carta delle Nazioni Unite, e al commercio aperto ed equo. Di concerto con i suoi partner europei, la Germania continuerà a chiedere condizioni di parità per le imprese europee e cinesi. La Cina fa troppo poco in questo senso e ha preso una piega evidente verso l’isolamento e l’apertura.

A Pechino ho anche espresso preoccupazione per la crescente insicurezza nel Mar Cinese Meridionale e nello Stretto di Taiwan e ho messo in discussione l’approccio della Cina ai diritti umani e alle libertà individuali. Il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali non può mai essere una “questione interna” dei singoli Stati, perché ogni Stato membro delle Nazioni Unite si impegna a rispettarli.

Nel frattempo, mentre la Cina e i Paesi del Nord America e dell’Europa si adattano alle mutevoli realtà della nuova fase della globalizzazione, molti Paesi dell’Africa, dell’Asia, dei Caraibi e dell’America Latina, che in passato hanno consentito una crescita eccezionale producendo beni e materie prime a basso costo, stanno ora gradualmente diventando più prosperi e hanno una propria domanda di risorse, beni e servizi. Queste regioni hanno tutto il diritto di cogliere le opportunità offerte dalla globalizzazione e di chiedere un ruolo più forte negli affari globali, in linea con il loro crescente peso economico e demografico. Ciò non rappresenta una minaccia per i cittadini europei o nordamericani. Al contrario, dovremmo incoraggiare una maggiore partecipazione e integrazione di queste regioni nell’ordine internazionale. Questo è il modo migliore per mantenere vivo il multilateralismo in un mondo multipolare.

Per questo motivo la Germania e l’UE stanno investendo in nuovi partenariati e ampliando quelli esistenti con molti Paesi dell’Africa, dell’Asia, dei Caraibi e dell’America Latina. Molti di loro condividono con noi una caratteristica fondamentale: sono anch’essi delle democrazie. Questa comunanza gioca un ruolo cruciale, non perché vogliamo contrapporre le democrazie agli Stati autoritari, cosa che contribuirebbe solo a creare una nuova dicotomia globale, ma perché la condivisione di valori e sistemi democratici ci aiuterà a definire priorità comuni e a raggiungere obiettivi comuni nella nuova realtà multipolare del XXI secolo. Potremmo essere diventati tutti capitalisti (con la possibile eccezione della Corea del Nord e di una piccola manciata di altri Paesi), per parafrasare un’argomentazione dell’economista Branko Milanovic di qualche anno fa. Ma fa un’enorme differenza se il capitalismo è organizzato in modo liberale e democratico o secondo linee autoritarie.

Prendiamo la risposta globale alla COVID-19. All’inizio della pandemia, alcuni sostenevano che gli Stati autoritari si sarebbero dimostrati più abili nella gestione delle crisi, in quanto in grado di pianificare meglio a lungo termine e di prendere più rapidamente decisioni difficili. Ma i risultati ottenuti dai Paesi autoritari durante le pandemie difficilmente supportano questa tesi. Nel frattempo, i vaccini e i trattamenti farmaceutici COVID-19 più efficaci sono stati tutti sviluppati in democrazie libere. Inoltre, a differenza degli Stati autoritari, le democrazie hanno la capacità di autocorreggersi, poiché i cittadini esprimono liberamente le loro opinioni e scelgono i loro leader politici. Il costante dibattito e la messa in discussione nelle nostre società, nei parlamenti e nei media liberi possono talvolta risultare estenuanti. Ma è ciò che rende i nostri sistemi più resistenti nel lungo periodo.

La libertà, l’uguaglianza, lo stato di diritto e la dignità di ogni essere umano sono valori che non sono esclusivi di quello che tradizionalmente viene inteso come Occidente. Al contrario, sono condivisi dai cittadini e dai governi di tutto il mondo e la Carta delle Nazioni Unite li riafferma come diritti umani fondamentali nel suo preambolo. Ma i regimi autocratici e autoritari spesso mettono in discussione o negano questi diritti e principi. Per difenderli, i Paesi dell’UE, compresa la Germania, devono cooperare più strettamente con le democrazie al di fuori dell’Occidente, come tradizionalmente definito. In passato, abbiamo preteso di trattare i Paesi dell’Asia, dell’Africa, dei Caraibi e dell’America Latina da pari a pari. Ma troppo spesso le nostre parole non sono state supportate dai fatti. La situazione deve cambiare. Durante la presidenza tedesca del G-7, il gruppo ha coordinato la propria agenda in stretta collaborazione con l’Indonesia, che detiene la presidenza del G20. Abbiamo coinvolto nelle nostre deliberazioni anche il Senegal, che detiene la presidenza dell’Unione Africana, l’Argentina, che detiene la presidenza della Comunità degli Stati dell’America Latina e dei Caraibi, il Sudafrica, nostro partner del G-20, e l’India, che avrà la presidenza del G-20 il prossimo anno.

Infine, in un mondo multipolare, il dialogo e la cooperazione devono estendersi oltre la zona di comfort democratica. La nuova Strategia di sicurezza nazionale degli Stati Uniti riconosce giustamente la necessità di impegnarsi con “Paesi che non abbracciano le istituzioni democratiche, ma che tuttavia dipendono e sostengono un sistema internazionale basato su regole”. Le democrazie mondiali dovranno collaborare con questi Paesi per difendere e sostenere un ordine globale che vincola il potere alle regole e che affronta atti revisionisti come la guerra di aggressione della Russia. Questo sforzo richiederà pragmatismo e un certo grado di umiltà.

Il cammino verso la libertà democratica di cui godiamo oggi è stato pieno di battute d’arresto e di errori. Tuttavia, alcuni diritti e principi sono stati stabiliti e accettati secoli fa. L’Habeas corpus, la protezione dalla detenzione arbitraria, è uno di questi diritti fondamentali – e fu riconosciuto per la prima volta non da un governo democratico, ma dalla monarchia assolutista di re Carlo II d’Inghilterra. Altrettanto importante è il principio fondamentale secondo cui nessun Paese può prendere con la forza ciò che appartiene al suo vicino. Il rispetto di questi diritti e principi fondamentali dovrebbe essere richiesto a tutti gli Stati, indipendentemente dai loro sistemi politici interni.

I periodi di relativa pace e prosperità nella storia umana, come quello che la maggior parte del mondo ha vissuto nel primo dopoguerra, non devono essere rare parentesi o semplici deviazioni da una norma storica in cui la forza bruta detta le regole. Anche se non possiamo riportare indietro le lancette dell’orologio, possiamo comunque invertire la tendenza all’aggressione e all’imperialismo. Il mondo complesso e multipolare di oggi rende questo compito più impegnativo. Per portarlo a termine, la Germania e i suoi partner nell’UE, negli Stati Uniti, nel G-7 e nella NATO devono proteggere le nostre società aperte, difendere i nostri valori democratici e rafforzare le nostre alleanze e partnership. Ma dobbiamo anche evitare la tentazione di dividere ancora una volta il mondo in blocchi. Ciò significa fare ogni sforzo per costruire nuovi partenariati, in modo pragmatico e senza paraocchi ideologici. Nel mondo di oggi, densamente interconnesso, l’obiettivo di far progredire la pace, la prosperità e la libertà umana richiede una mentalità e strumenti diversi. Sviluppare questa mentalità e questi strumenti è, in ultima analisi, l’obiettivo della Zeitenwende.

https://www.foreignaffairs.com/germany/olaf-scholz-global-zeitenwende-how-avoid-new-cold-war

How to Avoid a New Cold War in a Multipolar Era – By Olaf Scholz, Foreign Affairs Magazine, January/February 2023

[Olaf Scholz is the Chancellor of Germany]

The world is facing a Zeitenwende: an epochal tectonic shift. Russia’s war of aggression against Ukraine has put an end to an era. New powers have emerged or reemerged, including an economically strong and politically assertive China. In this new multipolar world, different countries and models of government are competing for power and influence.

For its part, Germany is doing everything it can to defend and foster an international order based on the principles of the UN Charter. Its democracy, security, and prosperity depend on binding power to common rules. That is why Germans are intent on becoming the guarantor of European security that our allies expect us to be, a bridge builder within the European Union and an advocate for multilateral solutions to global problems. This is the only way for Germany to successfully navigate the geopolitical rifts of our time.

The Zeitenwende goes beyond the war in Ukraine and beyond the issue of European security. The central question is this: How can we, as Europeans and as the European Union, remain independent actors in an increasingly multipolar world?

Germany and Europe can help defend the rules-based international order without succumbing to the fatalistic view that the world is doomed to once again separate into competing blocs. My country’s history gives it a special responsibility to fight the forces of fascism, authoritarianism, and imperialism. At the same time, our experience of being split in half during an ideological and geopolitical contest gives us a particular appreciation of the risks of a new cold war.

END OF AN ERA

For most of the world, the three decades since the Iron Curtain fell have been a period of relative peace and prosperity. Technological advances have created an unprecedented level of connectivity and cooperation. Growing international trade, globe-spanning value and production chains, and unparalleled exchanges of people and knowledge across borders have brought over a billion people out of poverty. Most important, courageous citizens all over the world have swept away dictatorships and one-party rule. Their yearning for liberty, dignity, and democracy changed the course of history. Two devastating world wars and a great deal of suffering—much of it caused by my country—were followed by more than four decades of tension and confrontation in the shadow of possible nuclear annihilation. But by the 1990s, it seemed that a more resilient world order had finally taken hold.

Germans, in particular, could count their blessings. In November 1989, the Berlin Wall was brought down by the brave citizens of East Germany. Only 11 months later, the country was reunified, thanks to far-sighted politicians and support from partners in both the West and the East. Finally, “what belongs together could grow together,” as former German Chancellor Willy Brandt put it shortly after the wall came down.

Those words applied not only to Germany but also to Europe as a whole. Former members of the Warsaw Pact chose to become allies in the North Atlantic Treaty Organization (NATO) and members of the EU. “Europe whole and free,” in the formulation of George H. W. Bush, the U.S. president at the time, no longer seemed like an unfounded hope. In this new era, it seemed possible that Russia would become a partner to the West rather than the adversary that the Soviet Union had been. As a result, most European countries shrank their armies and cut their defense budgets. For Germany, the rationale was simple: Why maintain a large defense force of some 500,000 soldiers when all our neighbors appeared to be friends or partners?

The focus of our security and defense policy quickly shifted toward other pressing threats. The Balkan wars and the aftermath of the 9/11 attacks in 2001, including the wars in Afghanistan and Iraq, heightened the importance of regional and global crisis management. Solidarity within NATO remained intact, however: the 9/11 attacks led to the first decision to trigger Article 5, the mutual defense clause of the North Atlantic Treaty, and for two decades, NATO forces fought terrorism shoulder to shoulder in Afghanistan.

Germany’s business communities drew their own conclusions from the new course of history. The fall of the Iron Curtain and an ever more integrated global economy opened new opportunities and markets, particularly in the countries of the former Eastern bloc but also in other countries with emerging economies, especially China. Russia, with its vast resources of energy and other raw materials, had proved to be a reliable supplier during the Cold War, and it seemed sensible, at least at first, to expand that promising partnership in peacetime.

The Russian leadership, however, experienced the dissolution of the former Soviet Union and the Warsaw Pact and drew conclusions that differed sharply from those of leaders in Berlin and other European capitals. Instead of seeing the peaceful overthrow of communist rule as an opportunity for more freedom and democracy, Russian President Vladimir Putin has called it “the biggest geopolitical catastrophe of the twentieth century.” The economic and political turmoil in parts of the post-Soviet space in the 1990s only exacerbated the feeling of loss and anguish that many Russian citizens to this day associate with the end of the Soviet Union.

It was in that environment that authoritarianism and imperialistic ambitions began to reemerge. In 2007, Putin delivered an aggressive speech at the Munich Security Conference, deriding the rules-based international order as a mere tool of American dominance. The following year, Russia launched a war against Georgia. In 2014, Russia occupied and annexed Crimea and sent its forces into parts of the Donbas region of eastern Ukraine, in direct violation of international law and Moscow’s own treaty commitments. The years that followed saw the Kremlin undercut arms control treaties and expand its military capabilities, poison and murder Russian dissidents, crack down on civil society, and carry out a brutal military intervention in support of the Assad regime in Syria. Step by step, Putin’s Russia chose a path that took it further from Europe and further from a cooperative, peaceful order.

EMPIRE STRIKES BACK

During the eight years that followed the illegal annexation of Crimea and the outbreak of conflict in eastern Ukraine, Germany and its European and international partners in the G-7 focused on safeguarding the sovereignty and political independence of Ukraine, preventing further escalation by Russia and restoring and preserving peace in Europe. The approach chosen was a combination of political and economic pressure that coupled restrictive measures on Russia with dialogue. Together with France, Germany engaged in the so-called Normandy Format that led to the Minsk agreements and the corresponding Minsk process, which called for Russia and Ukraine to commit to a cease-fire and take a number of other steps. Despite setbacks and a lack of trust between Moscow and Kyiv, Germany and France kept the process running. But a revisionist Russia made it impossible for diplomacy to succeed.

Russia’s brutal attack on Ukraine in February 2022 then ushered in a fundamentally new reality: imperialism had returned to Europe. Russia is using some of the most gruesome military methods of the twentieth century and causing unspeakable suffering in Ukraine. Tens of thousands of Ukrainian soldiers and civilians have already lost their lives; many more have been wounded or traumatized. Millions of Ukrainian citizens have had to flee their homes, seeking refuge in Poland and other European countries; one million of them have come to Germany. Russian artillery, missiles, and bombs have reduced Ukrainian homes, schools, and hospitals to rubble. Mariupol, Irpin, Kherson, Izyum: these places will forever serve to remind the world of Russia’s crimes—and the perpetrators must be brought to justice.

But the impact of Russia’s war goes beyond Ukraine. When Putin gave the order to attack, he shattered a European and international peace architecture that had taken decades to build. Under Putin’s leadership, Russia has defied even the most basic principles of international law as enshrined in the UN Charter: the renunciation of the use of force as a means of international policy and the pledge to respect the independence, sovereignty, and territorial integrity of all countries. Acting as an imperial power, Russia now seeks to redraw borders by force and to divide the world, once again, into blocs and spheres of influence.

A STRONGER EUROPE

The world must not let Putin get his way; Russia’s revanchist imperialism must be stopped. The crucial role for Germany at this moment is to step up as one of the main providers of security in Europe by investing in our military, strengthening the European defense industry, beefing up our military presence on NATO’s eastern flank, and training and equipping Ukraine’s armed forces.

Germany’s new role will require a new strategic culture, and the national security strategy that my government will adopt a few months from now will reflect this fact. For the last three decades, decisions regarding Germany’s security and the equipment of the country’s armed forces were taken against the backdrop of a Europe at peace. Now, the guiding question will be which threats we and our allies must confront in Europe, most immediately from Russia. These include potential assaults on allied territory, cyberwarfare, and even the remote chance of a nuclear attack, which Putin has not so subtly threatened.

The transatlantic partnership is and remains vital to confronting these challenges. U.S. President Joe Biden and his administration deserve praise for building and investing in strong partnerships and alliances across the globe. But a balanced and resilient transatlantic partnership also requires that Germany and Europe play active roles. One of the first decisions that my government made in the aftermath of Russia’s attack on Ukraine was to designate a special fund of approximately $100 billion to better equip our armed forces, the Bundeswehr. We even changed our constitution to set up this fund. This decision marks the starkest change in German security policy since the establishment of the Bundeswehr in 1955. Our soldiers will receive the political support, materials, and capabilities they need to defend our country and our allies. The goal is a Bundeswehr that we and our allies can rely on. To achieve it, Germany will invest two percent of our gross domestic product in our defense.

These changes reflect a new mindset in German society. Today, a large majority of Germans agree that their country needs an army able and ready to deter its adversaries and defend itself and its allies. Germans stand with Ukrainians as they defend their country against Russian aggression. From 2014 to 2020, Germany was Ukraine’s largest source of private investments and government assistance combined. And since Russia’s invasion began, Germany has boosted its financial and humanitarian support for Ukraine and has helped coordinate the international response while holding the presidency of the G-7.

The Zeitenwende also led my government to reconsider a decades-old, well-established principle of German policy on arms exports. Today, for the first time in Germany’s recent history, we are delivering weapons into a war fought between two countries. In my exchanges with Ukrainian President Volodymyr Zelensky, I have made one thing very clear: Germany will sustain its efforts to support Ukraine for as long as necessary. What Ukraine needs most today are artillery and air-defense systems, and that is precisely what Germany is delivering, in close coordination with our allies and partners. German support to Ukraine also includes antitank weapons, armored troop carriers, antiaircraft guns and missiles, and counterbattery radar systems. A new EU mission will offer training for up to 15,000 Ukrainian troops, including up to 5,000—an entire brigade—in Germany. Meanwhile, the Czech Republic, Greece, Slovakia, and Slovenia have delivered or have pledged to deliver around 100 Soviet-era main battle tanks to Ukraine; Germany, in turn, will then provide those countries with refurbished German tanks. This way, Ukraine is receiving tanks that Ukrainian forces know well and have experience using and that can be easily integrated into Ukraine’s existing logistics and maintenance schemes.

NATO’s actions must not lead to a direct confrontation with Russia, but the alliance must credibly deter further Russian aggression. To that end, Germany has significantly increased its presence on NATO’s eastern flank, reinforcing the German-led NATO battle group in Lithuania and designating a brigade to ensure that country’s security. Germany is also contributing troops to NATO’s battle group in Slovakia, and the German air force is helping monitor and secure airspace in Estonia and Poland. Meanwhile, the German navy has participated in NATO’s deterrence and defense activities in the Baltic Sea. Germany will also contribute an armored division, as well as significant air and naval assets (all in states of high readiness) to NATO’s New Force Model, which is designed to improve the alliance’s ability to respond quickly to any contingency. And Germany will continue to uphold its commitment to NATO’s nuclear sharing arrangements, including by purchasing dual-capable F-35 fighter jets.

Our message to Moscow is very clear: we are determined to defend every single inch of NATO territory against any possible aggression. We will honor NATO’s solemn pledge that an attack on any one ally will be considered an attack on the entire alliance. We have also made it clear to Russia that its recent rhetoric concerning nuclear weapons is reckless and irresponsible. When I visited Beijing in November, Chinese President Xi Jinping and I concurred that threatening the use of nuclear weapons was unacceptable and that the use of such horrific weapons would cross a redline that humankind has rightly drawn. Putin should mark these words.

Among the many miscalculations that Putin has made is his bet that the invasion of Ukraine would strain relations among his adversaries. In fact, the reverse has happened: the EU and the transatlantic alliance are stronger than ever before. Nowhere is this more evident than in the unprecedented economic sanctions that Russia is facing. It was clear from the outset of the war that these sanctions would have to be in place for a long time, as their effectiveness increases with each passing week. Putin needs to understand that not a single sanction will be lifted should Russia try to dictate the terms of a peace deal.

All the leaders of the G-7 countries have commended Zelensky’s readiness for a just peace that respects the territorial integrity and sovereignty of Ukraine and safeguards Ukraine’s ability to defend itself in the future. In coordination with our partners, Germany stands ready to reach arrangements to sustain Ukraine’s security as part of a potential postwar peace settlement. We will not, however, accept the illegal annexation of Ukrainian territory, poorly disguised by sham referendums. To end this war, Russia must withdraw its troops.

GOOD FOR THE CLIMATE, BAD FOR RUSSIA

Russia’s war has not only unified the EU, NATO, and the G-7 in opposition to his aggression; it has also catalyzed changes in economic and energy policy that will hurt Russia in the long run—and give a boost to the vital transition to clean energy that was already underway. Right after taking office as German chancellor in December 2021, I asked my advisers whether we had a plan in place should Russia decide to stop its gas deliveries to Europe. The answer was no, even though we had become dangerously dependent on Russian gas deliveries.

We immediately started preparing for the worst-case scenario. In the days before Russia’s all-out invasion of Ukraine, Germany suspended the certification of the Nord Stream 2 pipeline, which was set to significantly increase Russian gas supplies to Europe. In February 2022, plans were already on the table to import liquefied natural gas from the global market outside Europe—and in the coming months, the first floating LNG terminals will go into service on the German coast.

The worst-case scenario soon materialized, as Putin decided to weaponize energy by cutting supplies to Germany and the rest of Europe. But Germany has now completely phased out the importation of Russian coal, and EU imports of Russian oil will soon end. We have learned our lesson: Europe’s security relies on diversifying its energy suppliers and routes and on investing in energy independence. In September, the sabotage of the Nord Stream pipelines drove home that message.

To bridge any potential energy shortages in Germany and Europe as a whole, my government is bringing coal-fired power plants back onto the grid temporarily and allowing German nuclear power plants to operate longer than originally planned. We have also mandated that privately owned gas storage facilities meet progressively higher minimum filling levels. Today, our facilities are completely full, whereas levels at this time last year were unusually low. This is a good basis for Germany and Europe to get through the winter without gas shortages.

Russia’s war showed us that reaching these ambitious targets is also necessary to defend our security and independence, as well as the security and independence of Europe. Moving away from fossil energy sources will increase the demand for electricity and green hydrogen, and Germany is preparing for that outcome by massively speeding up the shift to renewable energies such as wind and solar power. Our goals are clear: by 2030, at least 80 percent of the electricity Germans use will be generated by renewables, and by 2045, Germany will achieve net-zero greenhouse gas emissions, or “climate neutrality.”

PUTIN’S WORST NIGHTMARE

Putin wanted to divide Europe into zones of influence and to divide the world into blocs of great powers and vassal states. Instead, his war has served only to advance the EU. At the European Council in June 2022, the EU granted Ukraine and Moldova the status of “candidate countries” and reaffirmed that Georgia’s future lies with Europe. We also agreed that the EU accession of all six countries of the western Balkans must finally become a reality, a goal to which I am personally committed. That is why I have revived the so-called Berlin Process for the western Balkans, which intends to deepen cooperation in the region, bringing its countries and their citizens closer together and preparing them for EU integration.

It is important to acknowledge that expanding the EU and integrating new members will be difficult; nothing would be worse than giving millions of people false hope. But the way is open, and the goal is clear: an EU that will consist of over 500 million free citizens, representing the largest internal market in the world, that will set global standards on trade, growth, climate change, and environmental protection and that will host leading research institutes and innovative businesses—a family of stable democracies enjoying unparalleled social welfare and public infrastructure.

As the EU moves toward that goal, its adversaries will continue to try to drive wedges between its members. Putin has never accepted the EU as a political actor. After all, the EU—a union of free, sovereign, democratic states based on the rule of law—is the antithesis of his imperialistic and autocratic kleptocracy.

Putin and others will try to turn our own open, democratic systems against us, through disinformation campaigns and influence peddling. European citizens have a wide variety of views, and European political leaders discuss and sometimes argue about the right way forward, especially during geopolitical and economic challenges. But these characteristics of our open societies are features, not bugs; they are the essence of democratic decision-making. Our goal today, however, is to close ranks on crucial areas in which disunity would make Europe more vulnerable to foreign interference. Crucial to that mission is ever-closer cooperation between Germany and France, which share the same vision of a strong and sovereign EU.

More broadly, the EU must overcome old conflicts and find new solutions. European migration and fiscal policy are cases in point. People will continue to come to Europe, and Europe needs immigrants, so the EU must devise an immigration strategy that is pragmatic and aligns with its values. This means reducing irregular migration and at the same time strengthening legal paths to Europe, in particular for the skilled workers that our labor markets need. On fiscal policy, the union has established a recovery and resilience fund that will also help address the current challenges posed by high energy prices. The union must also do away with selfish blocking tactics in its decision-making processes by eliminating the ability of individual countries to veto certain measures. As the EU expands and becomes a geopolitical actor, quick decision-making will be the key to success. For that reason, Germany has proposed gradually extending the practice of making decisions by majority voting to areas that currently fall under the unanimity rule, such as EU foreign policy and taxation.

Europe must also continue to assume greater responsibility for its own security and needs a coordinated and integrated approach to building its defense capabilities. For example, the militaries of EU member states operate too many different weapons systems, which creates practical and economic inefficiencies. To address these problems, the EU must change its internal bureaucratic procedures, which will require courageous political decisions; EU member states, including Germany, will have to alter their national policies and regulations on exporting jointly manufactured military systems.

One field in which Europe urgently needs to make progress is defense in the air and space domains. That is why Germany will be strengthening its air defense over the coming years, as part of the NATO framework, by acquiring additional capabilities. I opened this initiative to our European neighbors, and the result is the European Sky Shield Initiative, which 14 other European states joined last October. Joint air defense in Europe will be more efficient and cost effective than if all of us go it alone, and it offers an outstanding example of what it means to strengthen the European pillar within NATO.

NATO is the ultimate guarantor of Euro-Atlantic security, and its strength will only grow with the addition of two prosperous democracies, Finland and Sweden, as members. But NATO is also made stronger when its European members independently take steps toward greater compatibility between their defense structures, within the framework of the EU.

THE CHINA CHALLENGE—AND BEYOND

Russia’s war of aggression might have triggered the Zeitenwende, but the tectonic shifts run much deeper. History did not end, as some predicted, with the Cold War. Nor, however, is history repeating itself. Many assume we are on the brink of an era of bipolarity in the international order. They see the dawn of a new cold war approaching, one that will pit the United States against China.

I do not subscribe to this view. Instead, I believe that what we are witnessing is the end of an exceptional phase of globalization, a historic shift accelerated by, but not entirely the result of, external shocks such as the COVID-19 pandemic and Russia’s war in Ukraine. During that exceptional phase, North America and Europe experienced 30 years of stable growth, high employment rates, and low inflation, and the United States became the world’s decisive power—a role it will retain in the twenty-first century.

But during the post–Cold War phase of globalization, China also became a global player, as it had been in earlier long periods of world history. China’s rise does not warrant isolating Beijing or curbing cooperation. But neither does China’s growing power justify claims for hegemony in Asia and beyond. No country is the backyard of any other—and that applies to Europe as much as it does to Asia and every other region. During my recent visit to Beijing, I expressed firm support for the rules-based international order, as enshrined in the UN Charter, as well as for open and fair trade. In concert with its European partners, Germany will continue to demand a level playing field for European and Chinese companies. China does too little in this regard and has taken a noticeable turn toward isolation and away from openness.

In Beijing, I also raised concerns over the growing insecurity in the South China Sea and the Taiwan Strait and questioned China’s approach to human rights and individual freedoms. Respecting basic rights and freedoms can never be an “internal matter” for individual states because every UN member state vows to uphold them.

Meanwhile, as China and the countries of North America and Europe adjust to the changing realities of globalization’s new phase, many countries in Africa, Asia, the Caribbean, and Latin America that enabled exceptional growth in the past by producing goods and raw materials at low costs are now gradually becoming more prosperous and have their own demand for resources, goods, and services. These regions have every right to seize the opportunities that globalization offers and to demand a stronger role in global affairs in line with their growing economic and demographic weight. That poses no threat to citizens in Europe or North America. On the contrary, we should encourage these regions’ greater participation in and integration into the international order. This is the best way to keep multilateralism alive in a multipolar world.

That is why Germany and the EU are investing in new partnerships and broadening existing ones with many countries in Africa, Asia, the Caribbean, and Latin America. Many of them share a fundamental characteristic with us: they, too, are democracies. This commonality plays a crucial role—not because we aim to pit democracies against authoritarian states, which would only contribute to a new global dichotomy, but because sharing democratic values and systems will help us define joint priorities and achieve common goals in the new multipolar reality of the twenty-first century. We might all have become capitalists (with the possible exception of North Korea and a tiny handful of other countries), to paraphrase an argument the economist Branko Milanovic made a few years ago. But it makes a huge difference whether capitalism is organized in a liberal, democratic way or along authoritarian lines.

Take the global response to COVID-19. Early in the pandemic, some argued that authoritarian states would prove more adept at crisis management, since they can plan better for the long term and can make tough decisions more quickly. But the pandemic track records of authoritarian countries hardly support that view. Meanwhile, the most effective COVID-19 vaccines and pharmaceutical treatments were all developed in free democracies. What is more, unlike authoritarian states, democracies have the ability to self-correct as citizens express their views freely and choose their political leaders. The constant debating and questioning in our societies, parliaments, and free media may sometimes feel exhausting. But it is what makes our systems more resilient in the long run.

Freedom, equality, the rule of law, and the dignity of every human being are values not exclusive to what has been traditionally understood as the West. Rather, they are shared by citizens and governments around the world, and the UN Charter reaffirms them as fundamental human rights in its preamble. But autocratic and authoritarian regimes often challenge or deny these rights and principles. To defend them, the countries of the EU, including Germany, must cooperate more closely with democracies outside the West, as traditionally defined. In the past, we have purported to treat the countries of Asia, Africa, the Caribbean, and Latin America as equals. But too often, our words have not been backed by deeds. This must change. During Germany’s presidency of the G-7, the group has coordinated its agenda closely with Indonesia, which holds the G-20 presidency. We have also involved in our deliberations Senegal, which holds the presidency of the African Union; Argentina, which holds the presidency of the Community of Latin American and Caribbean States; our G-20 partner South Africa; and India, which will hold the G-20 presidency next year.

Eventually, in a multipolar world, dialogue and cooperation must extend beyond the democratic comfort zone. The United States’ new National Security Strategy rightly acknowledges the need to engage with “countries that do not embrace democratic institutions but nevertheless depend upon and support a rules-based international system.” The world’s democracies will need to work with these countries to defend and uphold a global order that binds power to rules and that confronts revisionist acts such as Russia’s war of aggression. This effort will take pragmatism and a degree of humility.

The journey toward the democratic freedom we enjoy today has been full of setbacks and errors. Yet certain rights and principles were established and accepted centuries ago. Habeas corpus, the protection from arbitrary detention, is one such fundamental right—and was first recognized not by a democratic government but by the absolutist monarchy of King Charles II of England. Equally important is the basic principle that no country can take by force what belongs to its neighbor. Respect for these fundamental rights and principles should be required of all states, regardless of their internal political systems.

Periods of relative peace and prosperity in human history, such as the one that most of the world experienced in the early post–Cold War era, need not be rare interludes or mere deviations from a historical norm in which brute force dictates the rules. And although we cannot turn back the clock, we can still turn back the tide of aggression and imperialism. Today’s complex, multipolar world renders this task more challenging. To carry it out, Germany and its partners in the EU, the United States, the G-7, and NATO must protect our open societies, stand up for our democratic values, and strengthen our alliances and partnerships. But we must also avoid the temptation to once again divide the world into blocs. This means making every effort to build new partnerships, pragmatically and without ideological blinders. In today’s densely interconnected world, the goal of advancing peace, prosperity, and human freedom calls for a different mindset and different tools. Developing that mindset and those tools is ultimately what the Zeitenwende is all about.

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3 gennaio 2023

Politica
I dieci principali rischi globali del 2023 da una prospettiva statunitense e mondiale

di Mathew Burrows e Robert A. Manning, The National Interest, 19 dicembre 2022

[Mathew Burrows e Robert Manning sono illustri borsisti del programma Reimagining U.S. Grand Strategy dello Stimson Center e membri Senior dello Scowcroft Center for Strategy and Security]

Basandoci sulla nostra pluriennale esperienza nella previsione dei rischi e delle tendenze globali presso il National Intelligence Council, dove eravamo incaricati di fornire ai leader statunitensi analisi e approfondimenti a lungo termine, abbiamo identificato i principali rischi globali nel 2023 da una prospettiva statunitense e mondiale. Il nostro record, in base ai rischi identificati per il 2022, è piuttosto buono. Come previsto, le varianti COVID sono state effettivamente fonte di preoccupazione, in particolare per la Cina e la sua crescita economica. Avevamo previsto un’invasione russa dell’Ucraina e un prezzo del petrolio fino a 100 dollari al barile, cosa che si è verificata all’inizio di quest’anno (anche se i prezzi dell’energia sono leggermente diminuiti nella seconda metà del 2022). La scarsità di cibo, le crisi economiche e i crescenti problemi di indebitamento dei Paesi in via di sviluppo erano evidenti l’anno scorso e lo sono quest’anno. Alcuni economisti ritengono che la crisi del debito potrebbe non essere così diffusa come noi e altri prevedevamo, ma i Paesi a basso e medio reddito, come Sri Lanka e Pakistan, stanno già affrontando questa realtà. Le previsioni dell’anno scorso sulla carenza di fondi per la lotta al cambiamento climatico sono state confermate dall’insoddisfacente conferenza COP27 tenutasi al Cairo a novembre; riteniamo che questa tendenza continuerà nel 2023. In fine, causa le crescenti tensioni a Taiwan e l’embargo statunitense sull’esportazione di progetti e apparecchiature per semiconduttori di fascia alta, le divergenze tra Cina e Stati Uniti persisteranno anche nel 2023.

A ciascun scenario di rischio è stata assegnata una probabilità. Una probabilità media significa che c’è il 50/50 di possibilità che il rischio si concretizzi in quest’anno. Fare proiezioni di questo tipo è diventato più difficile, perché molti rischi sono interconnessi tra loro. Policrisi è il termine utilizzato per descrivere la natura intrecciata di una crisi che si incorpora in altre. Sebbene le policrisi siano già esistite in passato, la guerra in Ucraina ha evidenziato l’attuale serie di crisi interdipendenti che il mondo si trova ad affrontare. La crisi alimentare è stata esacerbata dall’incapacità dell’Ucraina di esportare i propri cereali, almeno fino a poco tempo fa. La crisi energetica ha le sue radici negli sforzi occidentali di negare profitti energetici alla macchina da guerra russa, e nella ritorsione di Vladimir Putin che ha tagliato le forniture di gas all’Europa. L’inflazione ha subito un’impennata a causa dell’aumento dei prezzi dell’energia e dei generi alimentari, ma è anche legata alle interruzioni della catena di approvvigionamento causate dalla pandemia. Come nel caso del debito, l’inflazione è radicata anche nell’aumento dei prezzi delle materie prime a causa della guerra in Ucraina, oltre che nel dollaro forte e negli esborsi fiscali degli Stati per combattere la recessione economica causata dalla pandemia. Il fatto che la maggior parte dei rischi sia intercorrelata significa che la riduzione di uno qualsiasi dipenderà dalla contemporanea riduzione di molti altri. Allo stesso modo, la gravità di un singolo rischio è legata ad altri e spesso li aggrava. Anche se ogni singolo rischio non può diminuire completamente se gli altri non sono stati risolti, tenendo presente la natura interconnessa, riteniamo comunque utile esaminare ogni scenario di rischio singolarmente, rappresentandone la tendenza in termini di probabilità maggiore o minore

I rischi

1) Policrisi da guerra in Ucraina: la partita finale in Ucraina, come e quando avverrà, rimane un mistero. Tuttavia, il ciclo di policrisi che deriva dalla guerra, l’insicurezza energetica e alimentare, l’inflazione e il rallentamento economico, potrebbero generare una “stanchezza da Ucraina” in Occidente minacciando un sostegno vitale. Con l’arrivo dell’inverno e il rallentamento della guerra, Putin indubbiamente intensificherà la sua strategia di logoramento, attaccando le infrastrutture energetiche e idriche dell’Ucraina, cercando di far collassare l’Ucraina come Stato prima che le perdite lo costringano ad accettare un certo grado di sconfitta.

La conquista di Kherson da parte di Kiev nel sud, e di parti del Donbas nel nord-est (più del 50% del territorio un tempo occupato da Mosca a partire dal 24 febbraio) rafforza la sua posizione. Una risoluzione negoziata, un cessate il fuoco o un armistizio stabile sono ancora opzioni premature, perché entrambe le parti ancora sentono di poter vincere. Alla riunione del G-20 di novembre, Kiev ha presentato un piano di pace in 10 punti. Chiede che la Russia si ritiri da tutto il territorio sovrano dell’Ucraina e paghi i danni; in effetti, chiede la resa totale di Putin. Pressioni contrastanti spingono e tirano: da un lato, Kiev chiede agli Stati Uniti/NATO l’invio di armi più avanzate, anche a lungo raggio, come i sistemi missilistici tattici e le difese missilistiche; dall’altro, alcuni membri del Congresso degli Stati Uniti vogliono limitare il sostegno all’Ucraina.

La guerra sta generando molteplici rischi interconnessi: un conflitto in stallo (in corso), un’escalation (se gli Stati Uniti/NATO invieranno ulteriori armi avanzate a Kiev in risposta ai bombardamenti di Putin), l’uso di armi nucleari da parte della Russia (se Kiev tenta di conquistare la Crimea), la “stanchezza da Ucraina” in Europa (con l’avvento della recessione), e una divisione tra Stati Uniti e Unione Europea (sulla quantità e qualità dell’assistenza militare da continuare a fornire a Kiev).

Probabilità: Medio-alta

2) Crescente insicurezza alimentare: Il Programma Alimentare Mondiale (PAM) ha evidenziato un “anello di fuoco” di fame e malnutrizione che si estende in tutto il mondo dall’America Centrale e Haiti, attraverso il Nord Africa, il Sahel, il Ghana, la Repubblica Centrafricana e il Sud Sudan, per poi estendersi verso il Corno d’Africa, la Siria e lo Yemen, fino al Pakistan e all’Afghanistan. Il numero di persone che si trovano ad affrontare un’insicurezza alimentare acuta è salito da 135 milioni a 345 milioni dal 2019. Anche se la guerra in Ucraina si risolve pacificamente e le future spedizioni di grano dall’Ucraina non saranno in pericolo, la carenza di cibo continuerà ad esistere. Oltre al conflitto, il cambiamento climatico, che sta causando siccità più gravi e modificando i modelli di precipitazione, è uno dei principali fattori di insicurezza alimentare, ed è improbabile che venga mitigato in modo efficace nel 2023. L’impennata dei costi del gasolio e dei fertilizzanti, esacerbata dalla guerra in Ucraina e dai problemi della catena di approvvigionamento (trasporto dei raccolti al mercato e lavorazione della carne e del pollame), ha aumentato i costi per l’alimentazione del bestiame e degli animali da latte. I costi degli aiuti umanitari stanno aumentando a causa dell’inflazione: L’importo extra che il PAM spende ora per i costi operativi avrebbe sfamato 4 milioni di persone per un mese.

Probabilità: Alta

3) Scontro con l’Iran: Come nel caso della guerra in Ucraina, rivolte popolari senza precedenti potrebbero trasformare l’Iran in una policrisi. Le stelle sono già allineate per un nuovo pericoloso conflitto tra Stati Uniti e/o Israele e Teheran. L’accordo sul nucleare iraniano, sull’orlo del successo solo pochi mesi fa, è ora inattivo, se non addirittura morto. L’Iran sta accelerando la produzione di uranio altamente arricchito, quasi al grado bellico (HEU, ha il 60% del 90% richiesto per una bomba), è a poche settimane dall’averne abbastanza per produrre una bomba, e avrà una testata lanciabile in due anni o meno.

La fornitura di droni e missili alla Russia aggiunge una nuova dimensione al confronto, e impulso per nuove sanzioni. L’esaurimento della legittimità della teocrazia e la repressione della rivolta popolare aggiungerebbero incertezza. L’Iran potrebbe essere a un passo da una rivoluzione politica, un evento a bassa probabilità e ma vaste conseguenze.

Un nuovo governo di estrema destra in Israele e una Camera dei Rappresentanti repubblicana negli Stati Uniti intensificheranno le pressioni per bombardare o sabotare l’impianto di arricchimento di Teheran a Fordow, le strutture missilistiche, e le basi dei droni Iraniane. In risposta, l’Iran potrebbe colpire le strutture petrolifere saudite o le petroliere nel Golfo di Hormuz, interrompendo il traffico di petrolio e accrescendo il rischio di escalation del conflitto. Proteste popolari che facciano cadere la teocrazia sono eventi a bassa probabilità ma impatto elevatissimo, potrebbero trasformare la geopolitica di un Medio Oriente già travagliato.

Probabilità: Alta

4) Peggioramento della crisi del debito nei Paesi in via di sviluppo: Il Programma di Sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP) ha avvertito che 54 Paesi a basso e medio reddito hanno “gravi problemi di debito”. Questi Paesi rappresentano il 18% della popolazione mondiale, oltre il 50% delle persone che vivono in condizioni di estrema povertà e 28 dei primi 50 Paesi più vulnerabili al clima. Storicamente, la riduzione del debito è arrivata “troppo poco e troppo tardi”. I problemi di solvibilità sono stati spesso scambiati per problemi di liquidità, portando a crisi del debito prolungate con gravi conseguenze economiche. I Paesi a basso reddito, come la Somalia e lo Zimbabwe, sono in cima alla lista dei Paesi economicamente in difficoltà dell’UNDP, ma Oxford Economics ritiene che molti Paesi dei mercati emergenti supereranno la tempesta, avendo già tagliato le spese all’inizio del ciclo discendente. Le pessime condizioni fiscali della maggior parte dei Paesi in via di sviluppo sono di cattivo auspicio per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite entro il 2030. Al contrario, è probabile che nel 2023 i Paesi in via di sviluppo sperimentino una maggiore povertà, un minore miglioramento dell’istruzione e una minore capacità di combattere il cambiamento climatico.

Probabilità: Medio-alta

5) Debito globale in crescita vertiginosa: secondo l’International Institute of Finance, negli ultimi quattro-cinque anni è aumentato sia il debito delle società non finanziarie (88.000 miliardi di dollari, circa il 98% del PIL globale), sia il debito combinato di governo, società e famiglie (290.000 miliardi di dollari entro il terzo trimestre del 2022). Diversi anni di tassi d’interesse bassi – in alcuni casi negativi – che hanno alimentato il denaro facile, contribuiscono a spiegare questa situazione. Sebbene il totale sia leggermente diminuito, la policrisi dovuta all’aumento dei tassi di interesse, al dollaro forte, alla recessione in Europa, alla debolezza dell’economia cinese e alle incertezze sull’Ucraina rischia di scatenare un’altra crisi finanziaria regionale o addirittura globale. L’entità del debito è sostanzialmente superiore a quella della crisi finanziaria del 2007-08 e le condizioni fiscali dei principali Paesi OCSE sono più problematiche. Ancora più preoccupante è il calo del livello di cooperazione internazionale, molto meno favorevole rispetto al 2008. Un Congresso repubblicano ha meno probabilità di approvare l’espansione delle risorse del FMI e della Banca Mondiale necessarie a prevenire i default e a rinegoziare il debito, in particolare nei Paesi in via di sviluppo, ma potenzialmente anche in Italia. Il G-20 ha svolto un ruolo chiave nella crisi finanziaria del 2007-08, ma a giudicare dalla riunione del G-20 di novembre a Bali, il coordinamento degli sforzi per gestire il debito è inadeguato. La Cina, il più grande creditore dei Paesi in via di sviluppo, preferisce gestire il debito a livello bilaterale e i difficili rapporti tra Stati Uniti e Cina suggeriscono che difficilmente Pechino collaborerà con Washington come ha fatto nel 2008. Le scintille che potrebbero innescare una nuova grave crisi finanziaria potrebbero provenire da minacce di default da parte di uno o più Paesi in via di sviluppo (o dell’Italia), da un collasso aziendale tipo Lehman Brothers, o dal panico se la guerra in Ucraina dovesse degenerare fino al livello nucleare.

Probabilità: Crisi regionale: Medio-alta; crisi globale: Media

6) Approfondimento del deficit di cooperazione globale: I rischi globali, che vanno dal cambiamento climatico e dal debito dei Paesi meno sviluppati (LDC) ai detriti spaziali esterni, stanno aumentando mentre la crescente competizione tra le grandi potenze rende più difficile la cooperazione sui problemi globali comuni. Dopo l’incontro del G-20 di novembre tra il presidente Joe Biden e il presidente cinese Xi Jinping, i due leader hanno concordato di riprendere i colloqui bilaterali sul cambiamento climatico. Tuttavia, un altro scontro su Taiwan potrebbe interrompere di nuovo questo sforzo. Il sistema commerciale multilaterale si sta logorando, come ha recentemente avvertito il direttore generale dell’OMC Ngozi Okonjo-Iweala, anche se i costi del protezionismo e la ricerca di autosufficienza delle grandi potenze rallenteranno la crescita economica di tutti i Paesi. Altre istituzioni si stanno dimostrando inefficaci: Il G-20 ha tardato a disinnescare le crisi del debito nei Paesi più colpiti, come Bangladesh, Pakistan, Sri Lanka e altri, mentre la Banca Mondiale è stata duramente criticata dai Paesi in via di sviluppo per non aver destinato maggiori finanziamenti alla lotta contro il cambiamento climatico. In assenza di una maggiore azione da parte delle istituzioni multilaterali per affrontare le sfide odierne, la legittimità dell’ordine liberale occidentale del secondo dopoguerra si eroderà, soprattutto agli occhi di molti Paesi del Sud globale, che vedono ora diminuire le loro possibilità di un rapido sviluppo economico. Un’altra conseguenza del nazionalismo economico, che spinge a non cooperare per riformare e aggiornare le istituzioni globali, è la frammentazione dell’ordine internazionale in gruppi regionali, con norme e standard concorrenti e inefficienti. Una rottura del sistema multilaterale non farà che aumentare i rischi di maggiore povertà, nazionalismo e conflitto.

Probabilità: Alta

7) Un sistema tecnopolarizzato e frammentato: Secondo le stime del Boston Consulting Group, se le grandi potenze cercassero di raggiungere l’autosufficienza su larga scala nel settore dei semiconduttori, come vuole fare l’amministrazione Biden, gli investimenti iniziali potrebbero raggiungere i 1.000 miliardi di dollari e i chip costerebbero dal 35 al 65% in più. Con l’intensificarsi della guerra tecnologica sino-statunitense, la Cina non avrà accesso a molti prodotti stranieri e dovrà sostituirli con altri fabbricati in Cina, compromettendo l’incentivo ad aderire agli standard globali. Uno studio del McKinsey Global Institute ha rilevato, esaminando 81 tecnologie in fase di sviluppo, che la Cina ha finora utilizzato standard globali per oltre il 90% di esse. In molti di questi casi, Pechino si è affidata a multinazionali straniere per il 20-40% degli input necessari. Poiché i semiconduttori svolgono un ruolo sempre più importante in tutti i beni di consumo, non solo nell’elettronica o nelle apparecchiature tecnologiche di fascia alta, è probabile che i mercati di tutti i beni manifatturieri si frammentino, con un aumento dei costi (leggi inflazione) e una minore scelta per i consumatori. A lungo termine, una disaggregazione dell’economia mondiale in due blocchi occidentali e cinesi autonomi vedrebbe il PIL globale diminuire di almeno il 5% – un danno peggiore di quello provocato dalla crisi finanziaria del 2007-08, secondo l’OMC. I modelli del FMI mostrano che “le prospettive di crescita per le economie in via di sviluppo in questo scenario si oscurerebbero, e alcune di esse rischierebbero perdite di benessere a due cifre”.

Probabilità: Medio-alta

8) Peggioramento degli impatti del cambiamento climatico: La COP27 si è conclusa con più frustrazione che realizzazione. Le richieste di eliminare gradualmente i combustibili fossili sono state bloccate dagli Stati produttori di petrolio (anche se l’obiettivo di limitare l’aumento della temperatura a 1,5°C è stato confermato). La maggior parte degli scienziati ritiene che il mondo raggiungerà presto l’aumento di 1,5 gradi centigradi e che siamo sulla buona strada per un aumento di 2,2 gradi centigradi, a meno che i Paesi non si impegnino a ridurre del 43% le emissioni totali di gas serra. Un clima più caldo significa siccità e inondazioni più estese, oltre a pericolosi cambiamenti nei modelli di precipitazione che sono destinati a sconvolgere i raccolti agricoli. L’unico punto semi-luminoso della COP27 è stato l’accordo su un nuovo fondo “perdite e danni” per aiutare i Paesi in via di sviluppo a coprire i costi degli impatti del cambiamento climatico. Tuttavia, non è stata presa alcuna decisione sull’entità dei finanziamenti che il mondo industrializzato si impegnerà a versare. I Paesi occidentali sono già tenuti a fornire assistenza finanziaria ai Paesi in via di sviluppo per la transizione verso un mondo a basse emissioni di carbonio, e non hanno mantenuto tali promesse. I repubblicani, che ora controllano la Camera, hanno già detto di non voler pagare altri per combattere il cambiamento climatico. Lo spostamento a destra, più nazionalista, della politica europea potrebbe anche mettere in pericolo il finanziamento del “loss-and-damage” negli anni futuri. Nonostante la crescente frequenza di eventi meteorologici estremi, che colpiscono tutti i Paesi, non solo quelli poveri, il cambiamento climatico non è ancora una priorità assoluta per l’Occidente industrializzato.

Probabilità: Alta

9) Inasprimento delle tensioni tra Stati Uniti e Cina: Nonostante il vertice Biden-Xi di novembre, in cui i due leader hanno lanciato uno sforzo per stabilizzare le relazioni, permangono differenze fondamentali su Taiwan, sulle regole e gli standard tecnologici, sul commercio, sui diritti umani e sull’aggressione di Pechino basata su rivendicazioni territoriali non accreditate nei mari della Cina meridionale e orientale. È stata avviata una prima ripresa dei dialoghi commerciali, climatici e militari, ma l’instabilità e il nazionalismo di entrambe le parti potrebbero compromettere qualsiasi risultato sostanziale. La risposta di Pechino al divieto di esportazione dell’amministrazione Biden sui chip per l’intelligenza artificiale e i supercomputer, e sulle attrezzature per la produzione di chip, è stata finora quella di presentare un reclamo all’OMC e di pianificare l’investimento di altri 143 miliardi di dollari in sussidi per l’industria dei semiconduttori. Queste misure mirano a soffocare lo sviluppo cinese per la tecnologia di alto livello. Sebbene esista un’antipatia bipartisan nei confronti della Cina, la Camera entrante, controllata dal GOP, intende intraprendere un’agenda ancora più aggressiva nei confronti della Cina su Taiwan, commercio e diritti umani, che rischia di compromettere l’agenda di Biden. Anche se riteniamo estremamente bassa la probabilità che la Cina tenti di costringere Taiwan all’unificazione nel 2023 o negli anni successivi, il Taiwan Policy Act in sospeso, che mira a rafforzare i legami militari e politici con Taiwan, riaccenderebbe le dimostrazioni di risolutezza e demonizzazione reciproca. Lo sforzo per stabilizzare le relazioni si scontra con gravi ostacoli e potrebbe deragliare.

Probabilità: Medio-alta

10) Una situazione pericolosa nella penisola coreana: L’incessante sperimentazione da parte di Pyongyang di un intero spettro di missili balistici (86 test nel 2022), missili da crociera, missili tattici a medio raggio con capacità nucleare e missili ICBM fa parte del programma per creare un arsenale di risposta credibile e fornire più opzioni per la coercizione o eventuale attacco. I preparativi per un settimo test nucleare sono in atto da mesi, come hanno avvertito i governi degli Stati Uniti e della Corea del Sud. Un’eventuale intesa tra Pyongyang e Pechino per un aiuto in cambio di contenimento potrebbe spiegare il motivo per cui tale test non si è verificato. Tuttavia, se si verificasse un settimo test e Pechino ponesse il veto alle sanzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite volte a punire la Corea del Nord, la frattura nei rapporti tra Stati Uniti e Cina si potrebbe aggravare. L’arsenale di Pyongyang è già decisamente necessario per la deterrenza reciproca con gli Stati Uniti e la Repubblica di Corea. Il presidente Kim Jung Un potrebbe essere tentato di intraprendere azioni provocatorie basate su errori di calcolo, che potrebbero fomentare una crisi e/o uno scontro Nord-Sud.

Probabilità: Medio-alta

Rischi sconosciuti

I rischi discussi in precedenza sono, secondo l’espressione dell’ex segretario alla Difesa Donald Rumsfeld, “incognite note”: sviluppi o tendenze discernibili di cui è possibile valutare le possibili traiettorie. Esiste poi una serie di “incognite sconosciute”: eventi che non possiamo prevedere, ma che potrebbero avere conseguenze catastrofiche. Ad esempio: l’eruzione di un supervulcano (Yellowstone, Indonesia, Giappone); un asteroide gigante del tipo che ha ucciso i dinosauri; una tempesta solare, che potrebbe mettere fuori uso le reti elettriche per settimane o mesi; esplosioni di raggi gamma dallo spazio profondo, etc. Come abbiamo visto con la pandemia COVID-19, ci sono inoltre migliaia di virus in grado di scatenare pandemie in futuro, anche più difficili del COVID.

Probabilità: Bassa

https://nationalinterest.org/feature/top-ten-global-risks-2023-206027?page=0%2C1

The Top Ten Global Risks of 2023 from a U.S. and global perspective – by Mathew Burrows Robert A. Manning, Then National Interest, December 19, 2022

[Mathew Burrows and Robert Manning are distinguished fellows in the Stimson Center’s Reimagining U.S. Grand Strategy Program]

Drawing on our many years of experience in forecasting global risks and trends at the U.S. Intelligence Community’s National Intelligence Council, where we were tasked with providing U.S. leaders with long-range analysis and insights, we have identified the top global risks in 2023 from a U.S. and global perspective. Our track record is pretty good based on the risks we identified for 2022. COVID variants were indeed a source of concern, particularly in China, holding down Chinese economic growth, as we also predicted. We forecasted a Russian invasion of Ukraine and oil prices reaching $100 a barrel, which occurred earlier this year, although energy prices have declined somewhat in the second half of 2022. Food shortages, economic crises, and growing debt problems among developing countries were all highlighted last year, as they are this year. Some economists anticipate the debt crisis may not be as widespread as we and others have projected, but low- and middle-income countries, such as Sri Lanka and Pakistan, are already facing this reality. Last year’s prediction about a shortfall in fighting climate change was borne out at the underwhelming COP27 gathering in Cairo, Egypt, in November; we assess this trend will continue in 2023. Finally, owing to the growing tensions surrounding Taiwan, as well as the U.S. embargo on the export of high-end semiconductor designs and equipment, Sino-U.S. differences will persist in 2023.

Each risk is assigned a probability. A medium probability means there is a 50/50 chance that the risk will play out as we anticipate this year. Making such projections has become more difficult because so many of the risks are interlocked with one another. Polycrisis is the term being used to describe the interwoven nature of one crisis embedded in others. Although polycrises have existed before, the Ukraine War has highlighted the current set of interdependent crises facing the world. The food crisis was exacerbated by Ukraine’s inability to export its grains until recently. The energy crisis is rooted in Western efforts to deny energy profits to the Russian war machine and Vladimir Putin’s retaliation in cutting gas supplies to Europe. Inflation has been boosted owing to energy- and food-price hikes, but it is also linked to supply chain disruptions resulting from the pandemic. As with debt, inflation is also rooted in the increasing prices of commodities because of the war in Ukraine, as well as the strong dollar and fiscal outlays by states to combat the economic downturn caused by the pandemic. The fact that most of the risks are interrelated means that the reduction in risk of any single one will depend on many other risks decreasing concurrently. Similarly, the severity of any single risk is linked to and often aggravates others. Nevertheless, we think it useful to examine each risk individually, keeping in mind the interlocked nature of all risks, and forecasting the direction that each will move in terms of probability—higher or lower—even though any individual risk cannot completely diminish while the others have not been resolved.

The Risks

1) Polycrisis from the Ukraine War: The endgame in Ukraine, and how and when it will occur remain a mystery. Yet the polycrisis loop cascading from the war—energy and food insecurity, inflation, economic slowdown—may be generating “Ukraine fatigue” in the West, threatening vital support. As winter sets in, and the war slows, Putin will undoubtedly step up his strategy of attrition, attacking Ukraine’s energy and water infrastructure, seeking to make Ukraine collapse as a functioning state before his losses force him to accept some degree of defeat.

Kyiv’s taking of Kherson in the south and parts of the Donbas in the northeast—more than 50% of the land that Moscow once occupied—since February 24 strengthens its hand. A negotiated resolution—or even a ceasefire and stable armistice—is still premature because both sides feel they can win. Kyiv issued a 10-point peace plan at the November G-20 meeting. It demanded that Russia withdraw from all of Ukraine’s sovereign territory and pay damages; in effect, it calls for Putin’s total surrender. Conflicting pressures are pushing and pulling: on the one hand, Kyiv is asking for U.S./NATO to send more advanced, including long-range weapons like Army tactical missile systems and missile defenses; meanwhile, some members of the U.S. Congress want to curb support for Ukraine.

The war is generating multiple interconnected risks: these include an ongoing, stalemated conflict; escalation if the U.S./NATO sends additional advanced weapons to Kyiv in response to Putin’s bombings; Russian use of nuclear weapons if Kyiv tries to take Crimea; “Ukraine fatigue” in Europe as recession sets in; and a U.S.-EU divide over the quantity and quality of military assistance to continue to provide to Kyiv.

Probability: Medium-High

2) Growing Food Insecurity: The World Food Program (WFP) has highlighted a “ring of fire” of hunger and malnutrition stretching across the globe from Central America and Haiti, through North Africa, the Sahel, Ghana, the Central African Republic, and South Sudan and then eastward to the Horn of Africa, Syria, and Yemen and extending to Pakistan and Afghanistan. The number of people facing acute food insecurity has soared from 135 million to 345 million since 2019. Even if the war in Ukraine is resolved peacefully and future grain shipments from Ukraine are not in peril, food shortages will still exist. In addition to conflict, climate change—which is causing more severe droughts and changing precipitation patterns—is a major driver of food insecurity and is unlikely to be effectively mitigated in 2023. Soaring diesel fuel and fertilizer costs, exacerbated by the Ukraine war and supply chain issues (getting crops to market and meat/poultry processing), have increased costs for feeding livestock and dairy animals. Costs for humanitarian relief are increasing because of inflation: The extra amount that the WFP now spends on operating costs would have previously fed 4 million people for one month.

Probability: High

3) Upheaval and Confrontation with Iran: As with the Ukraine war, the unprecedented popular uprising could turn Iran into a polycrisis. The stars are already aligned for a dangerous new U.S. and/or Israeli conflict with Tehran. The Iran nuclear deal—on the brink of success just a few months ago—is now dormant, if not dead. Iran is accelerating production of near-bomb-grade highly enriched uranium (HEU, it has 60% of the 90% required for a bomb) and is only weeks away from having enough to produce a bomb and will have a deliverable warhead in two years or less.

Iran’s provision of drones and missiles to Russia add a new dimension to the confrontation and an impetus for new sanctions. The depleted legitimacy of the theocracy and repression of the unprecedented popular uprising adds uncertainty. Iran may be one mass strike away from a political revolution—a low-probability, high-consequence event.

A new far-right government in Israel and a Republican House of Representatives in the United States will intensify pressure to bomb or sabotage Tehran’s enrichment plant at Fordow as well as Iran’s missile and drone facilities. In response, Iran could strike Saudi oil facilities or oil tankers in the Gulf of Hormuz, disrupting oil traffic as the risk of an escalatory conflict grows. Popular protests bringing down the theocracy is a low-probability, very high-consequence event that could transform the geopolitics in an already troubled Middle East.

Probability: High

4) Worsening Debt Crises in Developing World: The UN Development Program (UNDP) has warned that 54 low- and middle-income countries have “severe debt problems.” These countries account for 18% of the global population, more than 50% of people living in extreme poverty, and 28 of the world’s top-50 most climate-vulnerable countries. Historically, debt relief has come “too little too late.” Solvency problems have initially often been mistaken for liquidity problems, leading to protracted debt crises with severe economic consequences. Low-income countries, such as Somalia and Zimbabwe, are at the top of UNDP’s economically distressed countries list, but Oxford Economics assesses that many emerging market countries will weather the storm, having already cut back on expenditures early in the downward cycle. The dire fiscal circumstances of most developing states is a bad omen for reaching the UN’s sustainable development goals by 2030. Instead, the developing world is likely to experience more poverty, less educational improvement, and decreased ability to fight climate change in 2023.

Probability: Medium-High

5) Spiraling Global Debt: Both the corporate debt of nonfinancial companies ($88 trillion, about 98% of global GDP), as well as combined government, corporate, and household debt ($290 trillion by the third quarter of 2022), have been increasing during the past four-to-five years according to the International Institute of Finance. Several years of low—in some cases, negative—interest rates, fueling easy money, help to explain this situation. Although the total has declined slightly, the polycrisis of heightened interest rates, a strong dollar, a recession in Europe, a weak Chinese economy, and uncertainties over Ukraine is likely to spark another regional or even global financial crisis. The magnitude of debt is substantially larger than that during the 2007-08 financial crisis, and the fiscal conditions in major OECD countries are more problematic. Still more troubling is the declining level of international cooperation, which is much less favorable than in 2008. A Republican Congress is less likely to approve expanding IMF and World Bank resources needed to prevent defaults and reschedule debt, particularly in developing countries, but also potentially in Italy. The G-20 played a key role in the 2007-08 financial crisis but judging from the November G-20 meeting in Bali, coordinating efforts to manage debt are inadequate. China, the largest creditor to developing countries, prefers to manage debt bilaterally, and fraught U.S.-China ties suggest that Beijing will be unlikely to cooperate with Washington as it did in 2008. Sparks triggering a new major financial crisis could come via default threats from one or more developing states or Italy, a Lehman Brothers-type corporate collapse, or panic if the war in Ukraine escalates to the nuclear level.

Probability: Regional crisis: Medium-High; global crisis: Medium

6) Deepening Global Cooperation Deficit: Global risks, ranging from climate change and least developed countries (LDC) debt to outer space debris, are growing as increasing major-power competition is making it harder to achieve cooperation on common global problems. After the November G-20 meeting between President Joe Biden and Chinese President Xi Jinping, the two leaders agreed to resume bilateral talks on climate change. However, another clash over Taiwan will probably halt that effort. The multilateral trading system is fraying badly, as WTO Director-General Ngozi Okonjo-Iweala recently warned, even though the costs of protectionism and self-sufficiency efforts by major powers will slow economic growth for all countries. Other institutions are proving ineffective: The G-20 has been slow to defuse growing debt crises among the hardest-hit countries, such as Bangladesh, Pakistan, Sri Lanka, and others, while the World Bank has come under stiff criticism by developing countries for not shifting more financing to the fight against climate change. Absent more action by multilateral institutions to confront today’s challenges, the legitimacy of the post-World-War-II Western liberal order will erode, particularly in the eyes of many Global South countries, which are now seeing their chances for rapid economic development diminish. Another consequence of economic nationalism driving a failure to cooperate in reforming and updating global institution is fragmentation of the international order into regional clusters and inefficient competing norms and standards. A breakdown in the multilateral system will only increase the risks of greater poverty, nationalism, and conflict.

Probability: High

7) A Technopolarized and Fragmented System: Boston Consulting Group estimates that if major powers try to achieve full-scale self-sufficiency in semiconductors as the Biden administration wants to do, up-front investment could reach $1 trillion and chips would cost 35-to-65% more. As the Sino-U.S. tech war heats up, China will not have access to many foreign products and will need to substitute China-made items, undermining the incentive for adherence to global standards. A McKinsey Global Institute study found in an examination of 81 technologies under development that China has so far been using global standards for more than 90% of them. In many of those cases, Beijing has been relying on foreign multinational companies for 20-40% of needed inputs. Because semiconductors are playing an increasing role in all consumer goods, not just electronics or high-end technological equipment, the markets for all manufacturing goods are likely to fragment with more costs (read inflation) and less choice for consumers. Over the longer term, a decoupling of the world economy into two self-contained Western and Chinese blocs would see global GDP decrease by at least 5%—worse than the damage from the financial crisis in 2007-08, according to the WTO. IMF modeling shows “growth prospects for developing economies under that scenario would darken, with some facing double-digit welfare losses.”

Probability: Medium-High

8) Worsening Impacts of Climate Change: COP27 ended with more frustration than a sense of achievement. Calls to phase out fossil fuels were blocked by oil-producing states even as limiting the temperature rise to the 1.5C was kept as a goal. Most scientists think the world will soon reach that 1.5-degree Celsius increase and that we are on track for an eventual 2.2-degree Celsius rise unless countries commit to a 43% cut in total greenhouse gas emissions. A hotter climate means more extended droughts and floods, as well as dangerous changes in precipitation patterns that are set to disrupt agricultural yields. The only semi-bright spot at COP27 was agreement on a new “loss-and-damage” fund to help developing countries cover the costs of climate-change impacts. Nevertheless, no decision was made on how much funding the industrialized world would promise to pay. Western countries are already on the hook for providing financial assistance to developing countries with their transition to a lower carbon world and have not fulfilled those promises. Republicans, now in control of the House, have already said they do not want to pay others to fight climate change. The rightward, more nationalistic shift in European politics may also endanger the funding of “loss-and-damage” in future years. Despite the growing frequency of extreme weather events — which affect all countries, not just poor ones — climate change is yet to be an overriding priority for the industrialized West.

Probability: High

9) Deepening U.S.-China Tensions: Despite the November Biden-Xi Summit, where both leaders launched an effort to stabilize relations, fundamental differences remain over Taiwan, technology rules and standards, trade, human rights, and Beijing’s aggression based on discredited territorial claims in the South and East China Seas. An initial resumption of trade, climate, and military-to-military dialogues has begun, but volatile nationalism on both sides could disrupt any substantive achievements. Beijing’s response so far to the Biden administration’s export ban on artificial intelligence and supercomputer chips and chip-making equipment has been to file a WTO complaint against it, and plan to invest an additional $143 billion in subsidies to its semiconductor industry. The measures seek to choke off China’s development of top-end tech. While there is a bipartisan antipathy toward China, the incoming GOP-controlled House plans to undertake a still more aggressive China-bashing agenda on Taiwan, trade, and human rights, which risks undermining Biden’s agenda. Although we judge the probability of China’s trying to coerce Taiwan into unification in 2023 or several years beyond to be extremely low, the pending Taiwan Policy Act, which aims to boost military and political ties to Taiwan, would reignite the tit-for-tat shows of resolve and mutual demonization. The effort to stabilize the relationship faces serious speed bumps ahead and may be derailed.

Probability: Medium-High

10) A More Dangerous Predicament on the Korean Peninsula: Pyongyang’s relentless testing of a full spectrum of ballistic missiles (86 tests in 2022); cruise missiles; tactical nuke-capable, mobile, medium-range missiles; and ICBMs is part of North Korea’s agenda to create a survivable second-strike arsenal and provide more options for coercion and possible attack. Preparations for a seventh nuclear test have been in place for months, as the U.S. and South Korean governments have been warning. A possible aid-for-restraint understanding between Pyongyang and Beijing may explain why such a test has not occurred. Nevertheless, if a seventh test occurs and Beijing vetoes UN Security Council sanctions aimed at punishing North Korea, the rift in U.S.-China ties will probably deepen. Pyongyang’s arsenal is already far more than needed for mutual deterrence with the U.S. and ROK. President Kim Jung Un may be tempted to take provocative actions based on miscalculation that could foment a crisis and/or North-South clash.

Probability: Medium-High

Unknown-Unknown Risks

The risks discussed above are, in former Defense Secretary Donald Rumsfeld’s term, “known unknowns”—discernable developments or trends whose possible trajectories can be assessed. In addition, there are a range of “unknown unknowns”—events we cannot anticipate that would have catastrophic consequences. Among them: a supervolcano eruption (Yellowstone, Indonesia, Japan); a giant asteroid of 6 miles wide, a magnitude that killed off dinosaurs 66 million years ago; a solar storm—coronal mass injection—hurling large amounts of magnetically charged particles at Earth that could disable grids for weeks or months; and radioactive gamma ray bursts from deep space. As we have seen from the COVID-19 pandemic, thousands of viruses on our planet could spark future pandemics, some more difficult to counter than COVID.

Probability: Low

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3 gennaio 2023

Politica
La fine della fine della storia

di Ivan Timofeev, Valdai Discussion Club, 30 Dicembre 2022

Nel 1989, il “secolo breve” si è concluso con la “fine della storia”: la vittoria del mondo capitalista occidentale sul progetto socialista sovietico. A quel tempo, nel mondo non era rimasto un solo Paese o una sola comunità in grado di offrire un’alternativa globale sotto forma di una propria visione dell’organizzazione dell’economia, della società e del sistema politico. Il blocco sovietico si è dissolto. Una parte significativa di esso si è rapidamente integrata nella NATO e nell’Unione Europea.

Altri importanti attori mondiali hanno iniziato a integrarsi organicamente nel sistema mondiale occidentale-centrico molto prima della fine della Guerra Fredda. La Cina ha mantenuto un alto livello di sovranità in termini di struttura interna, ma si è rapidamente integrata nell’economia capitalista, commerciando attivamente con gli Stati Uniti, l’UE e il resto del mondo. Allo stesso tempo, Pechino ha evitato di promuovere il progetto socialista all’estero. L’India ha rivendicato i propri progetti globali, pur mantenendo un alto livello di originalità nel proprio sistema politico e continuando a non aderire a blocchi e alleanze. Anche altri attori più o meno importanti sono rimasti all’interno delle regole del gioco dell’”ordine mondiale liberale”, evitando di sfidarlo. Singoli ribelli, come l’Iran e la Corea del Nord, non rappresentavano una grande minaccia, anche se hanno destato preoccupazioni per la loro tenacia, per l’insistenza nel dotarsi di programmi nucleari, il successo nell’adattamento alle sanzioni e, in generale, l’elevata resistenza a potenziali attacchi militare per i costi elevati che comporterebbero.

Per un breve periodo, è sembrato che una sfida globale potesse venire dall’islamismo radicale. Ma non poteva nemmeno scalfire l’ordine esistente. Le campagne militari inizialmente spettacolari degli Stati Uniti e dei loro alleati in Iraq e in Afghanistan hanno fatto ben poco per democratizzare il mondo islamico. Non c’è stato nemmeno un cambiamento globale delle regole del gioco. Inoltre, la lotta contro l’islamismo radicale ha persino rafforzato l’identità del mondo occidentale, che si pone a guardia del sistema laico e razionale, contrapposto a quello religioso e affettivo.

A prima vista, la Russia nel nuovo ordine mondiale ha trovato la sua nicchia, e non ha destato molta preoccupazione in Occidente. Il Paese è diventato un’economia periferica specializzata nella fornitura di materie prime. Il suo mercato è stato felicemente dominato dalle aziende occidentali globali. L’alta borghesia è diventata parte dell’élite globale, i “russi globali”. L’industria locale si è degradata o è stata integrata nelle catene globali. Il capitale umano si è progressivamente ridotto. In generale, nella percezione dei partner occidentali, la Russia era una potenza in dissoluzione, ma allo stesso tempo abbastanza prevedibile. I suoi episodici scoppi di indignazione per il bombardamento della Jugoslavia, la guerra in Iraq o le rivoluzioni nello spazio post-sovietico venivano in qualche modo smussati e non considerati un grosso problema. Era possibile, per amore dell’ordine, criticare Mosca per la sua “eredità di autoritarismo” o per la violazione dei diritti umani; fare periodicamente conferenze, lodarla per la sua vicinanza culturale all’Occidente, ma allo stesso tempo chiarire che non ci sarebbe stata profonda integrazione. I timidi tentativi dell’imprenditoria russa di entrare nel capitale di Opel, Airbus o di acquisire attività in altri settori, cioè di ottenere relazioni economiche un po’ più paritarie e interdipendenti, non hanno avuto successo. A Mosca è stato anche fatto capire in modo molto diretto e franco che le preoccupazioni sulla presenza militare occidentale nello spazio post-sovietico non avevano basi legittime e sarebbero state ignorate.

In generale, alla fine degli anni Duemila e anche nel 2010 si poteva parlare di un grado abbastanza elevato di stabilità dell’ordine stabilito dopo la fine della Guerra Fredda. Tuttavia, nel 2022 è diventato finalmente chiaro che la “fine della storia” era finita. E la storia continua il suo corso abituale di sconvolgimenti mondiali, lotta per la sopravvivenza, competizione e rivalità.

Per valutare adeguatamente la nuova fase, è importante comprendere il significato dell’idea di “fine della storia”. La sua identificazione con il noto concetto di Francis Fukuyama fornisce solo una comprensione superficiale. Ha radici normative e politico-filosofiche molto più profonde. Esse si trovano principalmente in due teorie politiche moderniste, il liberalismo e il socialismo. Entrambe si basano sulla convinzione del potere illimitato e del valore normativo della mente umana. È la mente che dà a una persona l’opportunità di assumere il controllo delle forze della natura, così come delle forze elementari, e influenza anche i lati oscuri della natura umana e della società. Con l’aiuto della ragione si può progredire in vari campi, raggiungendo l’emancipazione e la liberazione dell’uomo da pregiudizi, tradizioni e altri pensieri irragionevoli. Con l’aiuto della ragione è possibile porre fine all’arbitrio, alla violenza e all’anarchia, compreso il problema della guerra come azione irrazionale che causa disastri e distruzione. Di conseguenza, le teorie moderniste permettevano di raggiungere un certo ideale, in cui la società avrebbe funzionato come un orologio ben oliato e costruito razionalmente, rivelando la natura creativa dell’uomo ed eliminando i suoi aspetti irrazionali e distruttivi. Il raggiungimento di tale ideale era concepito come la “fine della storia”, o almeno la sua transizione verso una nuova qualità.

In Unione Sovietica, l’idea della “fine della storia” era chiaramente espressa dall’orientamento verso il raggiungimento del comunismo, che tuttavia veniva costantemente rimandato. Anche in Occidente l’idea della “fine della storia” ha ricevuto una serie di caratteristiche concettuali. Tra questi, la democrazia (poliarchia) e l’economia di mercato come esempi di organizzazione politica ed economica della società. Anche nelle relazioni internazionali l’idea di un ordine razionale ha radici profonde. Tra queste, ad esempio, l’idea della comunità internazionale, che dovrebbe, con sforzi congiunti, domare le ambizioni di qualsiasi aggressore; l’idea della “pace democratica”, che implica che le democrazie non sono inclini alla guerra perché sono responsabili nei confronti delle loro società; l’idea dell’interdipendenza economica come rimedio alla guerra (le potenziali perdite economiche rendono la guerra non redditizia), ecc. Dopo la fine della Guerra Fredda, molte di queste idee sono state cementate dall’affermazione che nel mondo era rimasta una sola superpotenza. Essa avrebbe garantito la sicurezza generale, organizzato una comunità internazionale di sicurezza attorno a sé, abbattuto gli aggressori e così via. L’improvvisa formazione di un ordine mondiale unipolare dopo la fine della Guerra Fredda ha coinciso con la “terza ondata di democratizzazione” e la globalizzazione economica, cioè i segni della “fine della storia” si sono manifestati a più livelli contemporaneamente, dando ragione di credere che fosse veramente finita.

Tuttavia, nello stesso Occidente (soprattutto negli Stati Uniti) c’erano già un buon numero di scettici nei confronti delle ideologie razionaliste. Il realista Hans Morgenthau è noto per la sua opera “Politics Among Nations”. Tuttavia, già nel 1946 uscì “Scientific Man vs Power Politics”, in cui criticava aspramente l’idea stessa del controllo razionale di relazioni internazionali anarchiche. La mente umana è troppo limitata per sfidare la natura umana e il corso della storia. La costruzione razionale delle relazioni internazionali è un’illusione pericolosa. Non c’è posto per un ingegnere razionale nella politica internazionale. Il suo posto dovrebbe essere preso da uno statista consapevole dei limiti delle nozioni razionali e fondato sul buon senso. L’idea dell’immutabilità delle caratteristiche distruttive di una persona è stata postulata anche da Reinhold Niebuhr, teologo e filosofo, che ha contribuito molto alla formazione delle basi filosofiche del realismo. I lati oscuri della natura umana sono moltiplicati dalla società e dallo Stato. Il potenziale distruttivo di un gruppo umano è molto più forte di quello di un individuo. L’anarchia nelle relazioni tra Stati è molto più pericolosa dell’anarchia nelle relazioni tra individui. In seguito, il neorealismo ha lasciato le questioni di teoria politica normativa come argomento periferico. I neorealisti sono già interessati ad altro: all’influenza della distribuzione del potere tra le grandi potenze sulla stabilità dell’ordine mondiale, nonché ai suoi parametri di potere. Nel frattempo, i moderni esperti internazionali dimenticano che il realismo è una teoria politica conservatrice cresciuta in opposizione al liberalismo razionalista e al socialismo.

Negli Stati Uniti, liberalismo e realismo sono coesistiti per decenni. Il primo svolge un ruolo ideologico e dottrinale. Il secondo, come è stato, opera dietro le quinte, compensando gli schemi ideologici con il pragmatismo e il buon senso. Da qui la spesso criticata “politica dei due pesi e delle due misure” degli Stati Uniti. Anche in URSS, sotto le lastre impenetrabili dell’ideologia socialista, esisteva una propria versione del realismo. Non si è riflettuto su di essa nella misura in cui si è potuto fare negli Stati Uniti. Ma si è sviluppata in modo latente nell’ambiente della scienza accademica, della diplomazia e dell’intelligence. L’esistenza di questo strato (Yevgeny Primakov ne divenne in seguito l’icona) ha permesso alla Russia di acquisire rapidamente una base pragmatica per la sua politica estera dopo diversi anni di idealismo alla fine degli anni ’80 e all’inizio degli anni ’90. Negli anni Duemila, la politica estera russa ha finalmente assunto un assetto realistico. A differenza degli Stati Uniti, Mosca non aveva e non voleva avere alcun sistema ideologico di politica estera, avendo giocato abbastanza partite ideologiche nel periodo sovietico. Negli Stati Uniti e nell’Occidente nel suo complesso, la componente ideologica è stata conservata, acquisendo un’importanza ancora maggiore sullo sfondo della vittoria nella Guerra Fredda.

Nel frattempo, c’è una trappola nel dualismo tra ideologia e pragma. Il fatto è che l’ideologia può essere non solo uno schermo per i realisti pragmatici, ma anche un oggetto di fede per molti diplomatici, studiosi, giornalisti, militari, uomini d’affari e altri rappresentanti dell’élite della politica estera. L’ideologia è in grado di essere proprio il valore autosufficiente che, secondo le parole di Max Weber, renderà l’azione sociale razionale, anziché orientata agli obiettivi. L’approccio alla politica estera in termini di democratizzazione o di grado di coinvolgimento nell’economia di mercato globale è un esempio dell’influenza dell’ideologia sulla percezione della politica estera e sulla definizione degli obiettivi della politica estera. Il tentativo di democratizzare l’Afghanistan può essere visto con scetticismo, ma negli Stati Uniti c’era un numero considerevole di sinceri sostenitori dell’idea.

Sia il dogmatismo della politica estera americana che il realismo ad essa associato si sono rivelati critici per la breve durata della “fine della storia”. La miscela ha dato luogo, da un lato, ad avventure insostenibili, come la già citata democratizzazione dell’Afghanistan, e, dall’altro, al rifiuto del “canone”, espresso da due pesi e due misure e dalla promozione sfacciata dei propri interessi sotto slogan accattivanti. La prima ha portato al consumo di risorse e all’indebolimento della fede nell’onnipotenza dell’egemone (la resistenza afghana è riuscita a espellere non solo l’”inefficiente URSS”, ma anche gli “efficienti USA”, con tutti i loro alleati). Il secondo è quello di minare la fiducia e foraggiare il crescente scetticismo degli altri grandi attori. La Russia è stata la prima, poi la Cina ha iniziato a raggiungere una comprensione affine. In Russia, ha iniziato a emergere durante il processo di transizione nello spazio post-sovietico, e di avanzamento della NATO verso est, percepito da Mosca come un “hackeraggio” dei sistemi politici degli Stati vicini. In Cina ha preso piede più tardi, quando Donald Trump ha lanciato senza mezzi termini un attacco attivo alla Cina sotto forma di guerra commerciale e di sanzioni.

Tuttavia, le risposte di Mosca e Pechino sono state diverse. La Russia ha sbattuto i pugni sul tavolo nel 2014, per poi rovesciare completamente il tavolo, con tutte le carte, gli scacchi e altri giochi da tavolo, nel 2022. La Cina ha iniziato a prepararsi intensamente allo scenario peggiore, pur non sfidando apertamente gli Stati Uniti. Ma anche senza una tale sfida, la Cina è percepita da Washington come un avversario più pericoloso e a lungo termine della Russia.

Nel 2022, i resti della passata era della “fine della storia” sono finalmente scomparsi. Tuttavia, non c’è stato nemmeno un ritorno alla Guerra Fredda. La motivazione della politica russa è legata principalmente agli interessi di sicurezza. Non deriva dall’ideologia, sebbene includa componenti dell’identità del “mondo russo”, così come motivazioni storiche per contrastare il nazismo. La Russia non offre un’alternativa ideologica globale paragonabile al liberalismo. Finora nemmeno la Cina ha proposto iniziative di questo tipo.

La fine della “fine della storia” è notevole per diverse altre ragioni specifiche. In primo luogo, una potenza abbastanza grande si è assunta il rischio di abbandonare improvvisamente i vantaggi della “pace globale”. Gli storici discuteranno se Mosca si aspettasse sanzioni così dure e un’uscita così rapida di centinaia di aziende straniere dalla Russia. Tuttavia, è evidente che la Russia si sta adattando vigorosamente alle nuove realtà e non ha fretta di “ammettere le proprie colpe” per tornare sulla comoda “nave da crociera” della globalizzazione occidentale-centrica. In secondo luogo, i Paesi occidentali hanno avviato una severa “pulizia” dei beni russi all’estero. Le giurisdizioni occidentali hanno improvvisamente smesso di essere un “porto sicuro” in cui prevale lo stato di diritto.

Ora sono dominate dalla politica. La Russia rimane l’unico porto in cui i russi possono tornare relativamente tranquilli. Gli stereotipi sulla “stabilità e sicurezza” dell’Occidente vengono infranti. Naturalmente, è improbabile che si verifichi un’analoga epurazione di altri beni. Ma guardando ai russi, gli investitori si chiedono se valesse la pena coprire i rischi. In terzo luogo, si scopre che in Occidente si può andare incontro non solo alla confisca dei beni, ma anche ad un’aperta discriminazione basata sulla nazionalità. Migliaia di russi in fuga dal “regime sanguinario” hanno incontrato solo rifiuto e disprezzo. Altri, nel tentativo di dimostrare di essere più russofobi dei loro partner ospitanti, stanno correndo avanti alla propaganda anti-russa. Tuttavia, questo non garantisce che i dogmatici ostinati non li rimandino in Russia, considerandoli inadatti per uno o per l’altro parametro.

Il conflitto tra la Russia e l’Occidente è destinato a trascinarsi per decenni, a prescindere da come e con quali esiti si concluderà il conflitto in Ucraina. In Europa, la Russia giocherà il ruolo della Corea del Nord, ma allo stesso tempo avrà un potenziale molto maggiore. Se l’Ucraina abbia abbastanza forza, volontà e risorse per diventare una Corea del Sud europea è un grosso interrogativo. Il conflitto tra Russia e Occidente rafforzerà il ruolo della Cina come centro finanziario alternativo e fonte di modernizzazione. L’ascesa della Cina non farà che accelerare la sua crescente rivalità con gli Stati Uniti e i suoi alleati. La “Fine della Storia” si è conclusa con un ritorno al suo corso abituale. Uno degli schemi abituali del suo corso è la rottura dell’ordine mondiale come risultato di conflitti su larga scala tra centri di potere. Tuttavia, nononstante i rischi di uno scontro militare aperto tra le grandi potenze, potenzialmente seguito dall’escalation in un conflitto nucleare su larga scala, c’è ancora speranza che un un transito di questo tipo non sia l’ultimo per l’umanità.

https://valdaiclub.com/a/highlights/2022-end-of-the-end-of-history/

2022: End of the End of History

by Ivan Timofeev, Valdai Discussion Club, 30 December 2022

In the late 2000s and even in the 2010s one could speak of a fairly high degree of stability of the order that was established after the end of the Cold War. However, in 2022 it became finally clear that the “end of history” was over. And history continues in its usual course of world upheavals, the struggle for survival, fierce competition and rivalry, writes Valdai Club Programme Director Ivan Timofeev.

In 1989, the “short 20th century” ended with the “end of history” — the victory of the Western capitalist world over the Soviet socialist project. At that time, there was not a single country or community left in the world that would offer a global alternative in the form of its own view on the organisation of the economy, society and political system. The Soviet bloc dissolved itself. A significant part of it quickly integrated into NATO and the European Union.

Other major world players began to organically integrate into the Western-centric world system long before the end of the Cold War. China retained a high level of sovereignty in terms of its internal structure, but quickly integrated into the capitalist economy, actively trading with the US, the EU and the rest of the world. At the same time, Beijing avoided promoting the socialist project abroad. India did lay claim to its own global projects, although it also maintained a high level of originality in its political system, and still evaded joining blocs and alliances. Other more or less major players also remained within the rules of the game of the “liberal world order”, avoiding challenging it. Individual rebels, such as Iran and North Korea, did not pose much of a threat, although they raised concerns about their tenacity of resistance, their insistence on having nuclear programs, successful adaptation to sanctions, and, by and large, high resilience to potential military attack due to its high cost.

For a short period, it seemed that a global challenge could come from radical Islamism. But it also could not shake the existing order. The initially spectacular military campaigns of the US and its allies in Iraq and Afghanistan did little to democratise the Islamic world. There has also been no global change in the rules of the game. Moreover, the fight against radical Islamism even strengthened the identity of the Western world, which stands guard over the secular and rational system, opposed to the religious and affective one.

At first glance, Russia in the new world order has found its niche, which did not cause much concern in the West. The country has become a peripheral economy specialising in the supply of raw materials. Its market was happily mastered by global Western companies. Its upper bourgeoisie have become part of the global elite, the “global Russians”. Local industry has either degraded or been integrated into global chains. Human capital was gradually shrinking. In general, in the perception of Western partners, Russia was a fading, but at the same time quite predictable power. Its episodic outbursts of indignation over the bombing of Yugoslavia, the war in Iraq, or revolutions in the post-Soviet space were somehow smoothed out and not considered a big problem. It was possible, for the sake of order, to criticise Moscow for its “legacy of authoritarianism” or for violating human rights; to periodically lecture, praise it for its cultural closeness to the West, but at the same time make it clear that there would be no deep integration. Timid attempts by Russian business to enter the capital of Opel, Airbus or acquire assets in other areas, that is, to achieve slightly more equal and interdependent economic relations, were unsuccessful. Moscow was also very directly and frankly made to understand that its concerns about the Western military presence in the post-Soviet space have no legitimate basis and would be ignored.

In general, in the late 2000s and even in the 2010s one could speak of a fairly high degree of stability of the order that was established after the end of the Cold War. However, in 2022 it became finally clear that the “end of history” was over. And history continues in its usual course of world upheavals, the struggle for survival, fierce competition and rivalry.

In order to adequately assess the new stage, it is important to understand the meaning of the idea of “the end of history”. Its identification with the well-known concept of Francis Fukuyama provides only a superficial understanding. However, it has much deeper normative and political-philosophical roots. They can be found primarily in two modernist political theories, liberalism and socialism. Both are based on a belief in the limitless power and normative value of the human mind. It is the mind that gives a person the opportunity to take control of the forces of nature, as well as the elemental forces, and also affects the dark sides of human nature and society. With the help of reason, progress can be made in various fields, achieving the emancipation and liberation of a man from prejudices, traditions and other unreasonable biases. With the help of reason, it is possible to put an end to arbitrariness, violence and anarchy, including the problem of war as an irrational action that causes disaster and destruction. Accordingly, modernist theories allowed for the achievement of a certain ideal, in which society would work like well-oiled and rationally built clockwork, revealing the creative nature of man and eliminating its irrational and destructive aspects. The achievement of such an ideal was conceived as the “end of history”, or at least its transition to a new quality.

In the Soviet Union, the idea of the “end of history” was clearly expressed by the orientation towards the achievement of communism, which, however, was constantly postponed. In the West, the idea of the “end of history” has also received a number of conceptual features. These include democracy (polyarchy) and the market economy as examples of the political and economic organisation of society. In international relations, the idea of a rational order also had deep roots. Among them, for example, is the idea of the international community, which should, by joint efforts, tame the ambitions of any aggressor; the idea of “democratic peace”, implying that democracies are not prone to war because they are accountable to their societies; the idea of economic interdependence as a remedy for war (potential economic losses make war unprofitable), etc. After the end of the Cold War, many of these ideas were cemented by the statement that there was only one superpower left in the world. It would ensure general security, organise an international security community around itself, pull down the aggressors, and so on. The sudden formation of a unipolar world order after the end of the Cold War coincided with the “third wave of democratisation” and economic globalisation, that is, signs of the “end of history” existed on several levels at once, giving fair grounds to believe that it had finally arrived.

However, in the West itself (primarily in the United States) there were enough sceptics about rationalist ideologies. Realist Hans Morgenthau is known for his work Politics Among Nations. However, as early as in 1946, his earlier book, Scientific Man vs Power Politics, came out in which he severely criticized the very idea of the rational control of anarchic international relations. The human mind is too limited to challenge human nature and the course of history. The rational construction of international relations is a dangerous illusion. There is no place for a rational engineer in international politics. His place should be taken by a statesman who is aware of the limitations of the rational notions and grounded in common sense. The idea of immutability of the destructive features of a person was also postulated by Reinhold Niebuhr, the theologian and philosopher, who contributed a lot to the formation of the philosophical foundations of realism. The dark sides of human nature are multiplied by society and the state. The destructive potential of a human group is much stronger than that of an individual. Anarchy in the relations of states is much more dangerous than anarchy in the relations of individuals. Neorealism subsequently left questions of normative political theory as a peripheral topic. Neorealists are already interested in other things — the influence of the distribution of power between the great powers on the stability of the world order, as well as its power parameters. Meanwhile, modern international experts forget that realism is a conservative political theory that has grown up in opposition to rationalistic liberalism and socialism.

In the US, liberalism and realism have coexisted for decades. The first performs an ideological and doctrinal role. The second, as it was, operates behind the scenes, compensating ideological patterns with pragmatism and common sense. Hence the so-often criticized “policy of double standards” of the United States. In the USSR, under the concrete slabs of socialist ideology, there was also its own version of realism. It has not been reflected upon to the extent that it could be done in the USA. But latently it developed in the environment of academic science, diplomacy and intelligence. The existence of this layer (Yevgeny Primakov later became its icon) allowed Russia to quickly acquire a pragmatic foundation for its foreign policy after several years of idealism in the late 80s and early 90s. By the 2000s, Russian foreign policy finally took a realistic footing. Unlike the United States, Moscow did not have and did not want to have any ideological system of foreign policy, having played enough ideological games in the Soviet period. In the United States and in the West as a whole, the ideological component has been preserved, having become even more established in its significance against the background of the victory in the Cold War.

Meanwhile, there is a trap in the dualism of ideology and pragmatics. The fact is that ideology can be not only a screen for pragmatic realists, but also an object of faith for many diplomats, scholars, journalists, military men, businessmen and other representatives of the foreign policy elite. Ideology is capable of being the very self-sufficient value that, in Max Weber’s words, will make social action value-rational rather than goal-oriented. The approach to foreign policy in terms of democratisation or the degree of involvement in the global market economy is an example of the influence of ideology on the perception of foreign policy and the setting of foreign policy objectives. The attempt to democratise Afghanistan can be viewed with scepticism, but there were a considerable number of sincere supporters of the idea in the United States.

Both the dogmatism of American foreign policy and the realism combined with it turned out to be critical for the short duration of the “end of history”. The mixture gave rise, on the one hand, to unsustainable adventures like the afore-mentioned democratisation of Afghanistan, and the rejection of the “canon”, expressed in double standards and the impudent promotion of one’s interests under good slogans, on the other. The first led to the consumption of resources and the undermining of faith in the omnipotence of the hegemon (the Afghan resistance managed to eject not only the “inefficient USSR”, but also the “efficient USA”, with all its allies). The second is to undermine confidence and growing scepticism on the part of other major players. Russia was the first, then China began to come to a similar understanding. In Russia, it began to emerge during the process of NATO’s advance to the east and transition into the post-Soviet space, perceived by Moscow as “hacking” the political systems of neighbouring states. In China, it took hold later, when Donald Trump unblinkingly launched an active attack on China in the form of a trade and sanctions war.

However, the responses of Moscow and Beijing turned out to be different. Russia slammed its fist on the table in 2014, and then completely turned the table, complete with all cards, chess and other board games, in 2022. China began to intensively prepare for a worst-case scenario, while not openly challenging the US. But even without such a challenge, China is perceived in Washington as a more dangerous and long-term adversary than Russia.

In 2022, the remnants of the past era of the “end of history” are finally gone. However, there was no return to the Cold War either. The motivation of Russian policy is connected mainly with security interests. It is not derived from ideology, although it includes components of the “Russian world” identity, as well as historical motives for countering Nazism. Russia does not offer a global ideological alternative comparable to liberalism. So far, China has not come up with such initiatives either.

The end of the “end of history” is notable for several other specific reasons. First, a fairly large power took the risk of suddenly abandoning the benefits of “global peace”. Historians will argue about whether Moscow expected such harsh sanctions and such a quick exit of hundreds of foreign companies from Russia. However, it is obvious that Russia is vigorously adapting to the new realities and is in no hurry to “admit fault” in order to return to the comfortable “cruise ship” of Western-centric globalisation. Second, Western countries have gone about a stringent “cleansing” of Russian assets abroad. It turns out that Western jurisdictions have suddenly ceased to be a “safe haven” in which the rule of law prevails.

They are now dominated by politics. Russia remains the only harbour where Russians can return relatively calmly. Stereotypes about the “stability and security” of the West are being broken. Of course, similar purges of other assets are unlikely to start there. But looking at the Russians, investors are wondering if it was worth hedging the risks? Third, it turns out that in the West, one can face not only the cleansing of assets, but also open discrimination based on nationality. Thousands of Russians fleeing the “bloody regime” have encountered only rejection and contempt. Others, trying to prove that they are more prolific Russophobes than their host partners, are running ahead of the anti-Russian propaganda. However, this does not guarantee that stubborn dogmatists will not send them back to Russia, considering them unsuitable for one or another parameter.

The conflict between Russia and the West is likely to drag on for decades, regardless of how and along exactly what lines the conflict in Ukraine ends. In Europe, Russia will play the role of North Korea, but at the same time it will have much greater potential. Whether Ukraine has enough strength, will and resources to become a European South Korea is a big question. The conflict between Russia and the West will strengthen the role of China as an alternative financial centre and source of modernisation. The rise of China will only accelerate its growing rivalry with the United States and its allies. “The End of History” ended with a return to its usual course. One of the usual patterns of its course is the breakdown of the world order as a result of large-scale conflicts between centres of power. There is a hope, that another such transit will not be the last for humanity, given the risks of an open military clash between the great powers, followed by an escalation into a full-scale nuclear conflict.

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3 gennaio 2023

Conflitto Russo-Ucraino
I repubblicani hanno perso nonostante il voto popolare

Di Nate Cohn, New York Times, 13 dicembre 2022

[Nate Cohn è il principale analista politico del Times. Si occupa di elezioni, sondaggi e demografia per The Upshot. Prima di entrare al Times nel 2013, è stato redattore per The New Republic. @Nate_Cohn]

Ecco un dato sulle elezioni di midterm del 2022 che potrebbe sorprendervi: I repubblicani hanno vinto il voto popolare nazionale per tre punti percentuali, 51% a 48%. Vincono di due punti anche tenendo conto delle le gare elettorali in cui solo uno dei due partiti principali era sulla scheda.

Sì, proprio così: I repubblicani hanno vinto il voto popolare con un margine chiaro, anche se modesto, anche se i democratici hanno guadagnato seggi al Senato e si sono avvicinati di migliaia di voti alla Camera.

Se state cercando di dare un senso alle elezioni del 2022, il vantaggio repubblicano nel voto nazionale potrebbe essere il pezzo mancante che aiuta a mettere insieme alcuni strani frammenti del puzzle.

I sondaggi nazionali, che hanno mostrato una crescente forza dei repubblicani nell’ultimo mese di campagna, erano indovinati. Sulla carta, questo avrebbe dovuto significare un buon – se non necessariamente ottimo – anno elettorale repubblicano.

Immaginate, ad esempio, se i Repubblicani avessero ottenuto sette punti in più rispetto al risultato di Joe Biden nel 2020 in ogni Stato e distretto, come hanno fatto a livello nazionale. Avrebbero conquistato 21 seggi alla Camera, circa il numero previsto da molti analisti. Avrebbero vinto facilmente anche il Senato, conquistando Arizona, Nevada, Georgia e tenendo la Pennsylvania.

Tuttavia, per una serie di ragioni, i repubblicani non sono riusciti a tradurre la loro forza in una vittoria.

La vera forza repubblicana

La vittoria repubblicana nel voto popolare nazionale alla Camera non è un’illusione. Non è il risultato di una mancanza di opposizione. Non è il risultato di un’affluenza sbilanciata, come quella dei californiani, che sono rimasti a casa mentre i texani si sono presentati a votare. I repubblicani sarebbero comunque in testa anche se ogni contea o Stato rappresentasse la stessa quota di elettori del 2020.

Non si tratta solo di uno o due successi repubblicani, come la Florida o New York. I repubblicani hanno superato i risultati di Donald J. Trump nel 2020 in quasi tutti gli Stati. Le eccezioni sono tutti Stati molto piccoli, con uno o due distretti, dove le singole gare possono essere poco rappresentative del più ampio quadro nazionale.

In molte circostanze, questo risultato repubblicano sarebbe impressionante. Si consideri, ad esempio, che i candidati repubblicani hanno ottenuto il maggior numero di voti per la Camera degli Stati Uniti in tutti e quattro gli Stati cruciali del Senato in cui sono stati sconfitti: Pennsylvania, Arizona, Georgia e Nevada.

fig.1

O, detto in altro modo: I repubblicani avrebbero vinto il Senato, e in modo abbastanza decisivo, se solo personaggi come il dottor Mehmet Oz o Herschel Walker fossero andati bene come i candidati repubblicani alla Camera.

I repubblicani hanno ottenuto il maggior numero di voti anche in Wisconsin, un altro Stato in cui il presidente Biden ha vinto nel 2020. Se si fosse trattato di un’elezione presidenziale, i repubblicani della Camera avrebbero ottenuto 297 voti elettorali. Questo non significa necessariamente qualcosa per il 2024; è solo un’altra dimostrazione del fatto che la forza repubblicana equivalente avrebbe potuto apparire piuttosto impressionante in circostanze leggermente diverse.

Sebbene i dati siano ancora frammentari, è chiaro che la vittoria del voto popolare repubblicano è stata sostenuta da un vantaggio di affluenza piuttosto consistente. Questi dati sono tutti generalmente coerenti con un anno repubblicano decente, come è evidente dal voto popolare statale e nazionale.

Solo che non si è visto sul tabellone.

Solidità repubblicana nei posti sbagliati

Se si osservano gli Stati in cui i repubblicani hanno ottenuto i migliori risultati nel voto popolare della Camera, si nota uno schema: Con l’eccezione di New York, quasi tutti si trovano nel Sud.

Nella misura in cui c’è stata una cosiddetta onda rossa in questo ciclo, essa si è riversata in gran parte in un’area relativamente disabitata. Al di fuori di New York, c’è stato un solo distretto della Camera competitivo in tutti gli Stati in cui i repubblicani hanno superato Trump di almeno nove punti – il tipo di margine che potrebbe sembrare un’ondata. In nessuno di questi Stati c’è stata una corsa competitiva al Senato.

Nel frattempo, i democratici hanno registrato molti dei loro migliori risultati nella fascia settentrionale, che comprende gran parte del New England, l’Upper Midwest e il Nord-Ovest, oltre a gran parte dell’interno dell’Ovest.

fig.2

Si tratta di uno schema geografico ricorrente nella demografia e nella politica americana. Sebbene si manifesti più e più volte nella storia americana, al giorno d’oggi è più o meno parallelo ai luoghi in cui Trump ha ottenuto buoni risultati alle primarie del 2016 e dove è più probabile che ottenga buoni risultati nel 2024. Al contrario, coincide anche con i luoghi in cui ci si potrebbe aspettare un sostegno relativamente scarso ai diritti dell’aborto.

Questo schema a livello statale è anche più o meno parallelo alla distribuzione geografica degli elettori neri e ispanici, che tendono a concentrarsi nel Sud e nel Sud-Ovest. In effetti, i repubblicani hanno ottenuto risultati migliori in tutto il Paese nei distretti con grandi popolazioni nere e ispaniche.

Se considerassimo due ipotetici tipi di distretti – uno interamente non bianco, l’altro interamente bianco – i guadagni netti dei repubblicani sarebbero stati di sei punti migliori in quelli non bianchi rispetto a quelli bianchi, se confrontati con i risultati del 2020, dopo aver tenuto conto dello Stato e dell’incumbency.

Anche l’affluenza di neri e ispanici è apparsa molto più debole di quella dei bianchi. Nel complesso, l’affluenza è rimasta vicina all’80% dei livelli del 2020 nelle aree più bianche, ma è scesa a circa il 50% dei livelli del 2020 nelle aree in cui gli elettori neri o ispanici costituivano la quasi totalità della popolazione.

C’è la possibilità che la debolezza degli elettori neri e latini sia costata ai Democratici la Camera, visto quanto era vicina. Le strette sconfitte dei Democratici in alcuni distretti relativamente diversi – come il sesto e il primo dell’Arizona, il tredicesimo e il ventiduesimo della California e il secondo della Virginia – avrebbero potuto essere evitate se l’affluenza alle urne e il sostegno tra gli elettori non bianchi avessero retto bene come tra i bianchi.

Ma nel complesso, la debolezza dei Democratici tra gli elettori neri e ispanici in questo ciclo ha danneggiato i loro margini di vittoria più di quanto sia costato loro nelle corse per Camera e Senato. Gli elettori non bianchi sono concentrati in distretti urbani relativamente poco competitivi; al contrario, gli elettori bianchi rappresentano una quota superiore alla media dell’elettorato nella maggior parte delle gare chiave per la Camera. I repubblicani hanno perso i seggi del Senato in alcuni Stati – Nevada, Arizona e Georgia – nonostante l’affluenza relativamente alta tra i bianchi.

Complessivamente, il vantaggio repubblicano nel voto nazionale scenderebbe a poco meno di un punto se ogni distretto rappresentasse la stessa quota di voti di due anni fa. Probabilmente si ridurrebbe ulteriormente se gli elettori non bianchi, all’interno di ciascun distretto, rappresentassero la stessa quota di elettorato che hanno raggiunto nel 2020.

Qualità dei candidati

L’onda rossa, nella misura in cui c’è stata, può essere approdata in un’area relativamente disabitata, ma la marea rossa è stata comunque abbastanza alta da far diventare rosso il voto alla Camera in Georgia, Pennsylvania, Arizona e Nevada, anche se i Democratici hanno vinto i seggi cruciali del Senato.

Come hanno fatto i Democratici a sopravvivere? Forse la spiegazione più semplice: In media, hanno avuto candidati migliori grazie alla parziale, ma non totale, debolezza dei candidati repubblicani.

I repubblicani “MAGA” – come li ha definiti il Cook Political Report, sulla base del loro sostegno a Trump nelle primarie – sono rimasti molto indietro rispetto ai repubblicani tradizionali. Questo dato da solo spiega in larga misura il risultato dei repubblicani nelle corse chiave per il Senato, in cui Walker, il dottor Oz, J.D. Vance e Blake Masters hanno ottenuto risultati inferiori o hanno perso.

fig.3

Ma per quanto si possa essere tentati di pensare che la colpa sia principalmente dei “cattivi candidati repubblicani”, anche i candidati democratici più forti hanno probabilmente fatto la differenza.

A livello nazionale, i candidati democratici in carica hanno goduto di un modesto vantaggio di pochi punti percentuali, sufficiente per rimanere in piedi in una marea rossa, anche se avrebbero potuto esserne sommersi. Quasi per definizione, gli incumbent sono candidati relativamente buoni (i cattivi candidati hanno meno probabilità di diventare incumbent, dopo tutto), e spesso godono di ulteriori vantaggi nella raccolta di fondi e nel riconoscimento del nome.

Allo stesso modo, non ci sono state molte gare in cui i Democratici hanno candidato progressisti che avrebbero potuto alienare gli elettori swing. Nel complesso, i candidati progressisti – secondo la definizione della scheda di valutazione delle primarie di Cook Political Report – sono andati peggio di circa un punto rispetto ai democratici più tipici. Ma sono poche le gare in cui i democratici moderati possono davvero sostenere che i candidati progressisti sono costati loro la vittoria.

Ancora qualche mistero

Tutto questo porta a una spiegazione abbastanza ordinata, ma ci sono alcune questioni in sospeso che mi fanno pensare se abbiamo dato abbastanza credito ai Democratici.

Forse i casi più interessanti sono le corse alla Camera in cui nessun democratico era in corsa per la rielezione e i repubblicani hanno presentato candidati tradizionali, come nell’ottava circoscrizione del Colorado e nella diciassettesima della Pennsylvania. I democratici hanno spesso ottenuto buoni risultati in gare come queste, anche se non c’era un repubblicano MAGA o un democratico convinto.

Qual è la scusa per i repubblicani?

Questo fa parte di un modello più ampio di forza democratica nei distretti contesi, soprattutto negli Stati tradizionalmente in bilico. Certo, ci sono stati risultati deludenti per i democratici su entrambe le coste, ma ci sono stati pochissimi risultati decisamente scarsi – che fa pensare a un ambiente repubblicano +2 – nei distretti della Camera competitivi per gli Stati chiave del battleground presidenziale, o del Senato.

Forse la forza dei Democratici nei battlegrounds può essere attribuita a buone campagne, con pubblicità e raccolte di fondi efficaci. O forse potrei raccontare di come la demografia, l’aborto e la democrazia contribuiscano a spiegare lo schema. Ma se le minacce alla democrazia e al diritto all’aborto sono state certamente più rilevanti in molti Stati contesi rispetto agli Stati blu, non si tratta di uno schema perfetto. Non ha senso per il Colorado, ad esempio.

Naturalmente, i modelli nazionali non spiegheranno mai perfettamente ogni gara. Ma ci sono abbastanza esempi come questi per sollevare una questione di fondo sulle elezioni del 2022: Si deve intendere come un anno democratico decisamente buono, interrotto da alcune ondate repubblicane isolate (Florida, New York, Oregon) e oscurato dalla bassa affluenza dei non bianchi in aree solidamente democratiche? Oppure è stato un anno repubblicano buono ma non eccezionale, in cui il partito non ha tradotto in seggi a causa di cattivi candidati e di una forza distribuita in modo inefficiente?

I voti popolari nazionali e statali mi inducono ad adottare il quadro dell’anno buono per i repubblicani. Ma ci sono abbastanza esempi di inspiegabile resilienza democratica che non mi scoraggerebbero troppo se qualcuno preferisse l’inquadramento opposto.

How Republicans Lost Despite Winning the Popular Vote – By Nate Cohn, New York Times, Dec. 13, 2022

[Nate Cohn is The Times’s chief political analyst. He covers elections, polling and demographics for The Upshot. Before joining The Times in 2013, he was a staff writer for The New Republic. @Nate_Cohn]

Here’s a figure about the 2022 midterm elections that might surprise you: Republicans won the national House popular vote by three percentage points — 51 percent to 48 percent. They still won by two points after adjusting for races in which only one major party was on the ballot.

Yes, that’s right: Republicans won the popular vote by a clear if modest margin, even as Democrats gained seats in the Senate and came within thousands of votes of holding the House.

If you’re looking to make sense of the 2022 election, the Republican lead in the national vote might just be the missing piece that helps fit a few odd puzzle pieces together.

The national polls, which showed growing Republican strength over the last month of the campaign, were dead-on. On paper, this ought to have meant a good — if not necessarily great — Republican election year.

Imagine, for instance, if the Republicans had run seven points better than Joe Biden’s 2020 showing in every state and district, as they did nationwide. They would have picked up 21 seats in the House, about the number many analysts expected. They also would have easily won the Senate, flipping Arizona, Nevada, Georgia, and holding Pennsylvania.

Yet for a variety of reasons, Republicans failed to translate their strength into anything like a clear victory.

Real Republican strength

The Republican win in the national House popular vote is not illusion. It is not a result of uncontested races. It is not the result of lopsided turnout, like Californians staying home while Texans showed up to vote. The Republicans would still lead even if every county or state made up the same share of the electorate that it did in 2020.

It is not just about one or two Republican shining successes, like Florida or New York, either. Republicans outran Donald J. Trump’s 2020 showing in nearly every state. The exceptions are all very small states with one or two districts, where individual races can be unrepresentative of the broader national picture.

Under a lot of circumstances, this Republican showing would be impressive. Consider, for instance, that Republican candidates won the most votes for U.S. House in all four of the crucial Senate states where Republicans fell short: Pennsylvania, Arizona, Georgia and Nevada.

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Or, put differently: Republicans would have won the Senate, and fairly decisively, if only the likes of Dr. Mehmet Oz or Herschel Walker had fared as well as Republican House candidates on the same ballot.

Republicans also won the most votes in Wisconsin, another state President Biden won in 2020. If this were a presidential election, House Republicans would have claimed 297 electoral votes. This doesn’t necessarily mean anything for 2024; it’s just another illustration that equivalent Republican strength could have looked quite impressive under slightly different circumstances.

Although the data is still fragmentary, it is clear that the Republican popular vote win was backed by a fairly sizable turnout advantage. These figures are all generally consistent with a decent Republican year, like the one evident in the state and national House popular vote.

It just didn’t show up on the scoreboard.

Republican robustness in the wrong places

If you look at the states where Republicans performed best in the House popular vote, there’s a pattern: With the exception of New York, almost all of them are in the South.

To the extent there was a so-called red wave this cycle, it largely sloshed into a relatively uninhabited area. Outside of New York, there was only one competitive House district in any of the states where Republicans outperformed Mr. Trump by at least nine points — the kind of margin that might feel like a wave. None of these states had a competitive Senate race.

Meanwhile, Democrats posted many of their best showings across the Northern tier, including much of New England, the Upper Midwest and the Northwest along with much of the interior West.

fig.2

This is a recurring geographic pattern in American demographics and politics. While it shows up over and over again in American history, nowadays it roughly parallels where Mr. Trump fared well in the 2016 primaries and where he’d be likeliest to fare well again in 2024. Conversely, it also tracks with where we might expect relatively little support for abortion rights.

This state-level pattern also roughly parallels the geographic distribution of Black and Hispanic voters, who tend to be concentrated across the South and Southwest. Indeed, Republicans overperformed across the country in districts with large Black and Hispanic populations.

If we looked at two hypothetical kinds of districts — one all nonwhite, one all white — Republicans’ net gains would have been six points better in the nonwhite ones than in the white ones when compared with 2020 performance, after accounting for state and incumbency.

Black and Hispanic turnout also appeared to be much weaker than white turnout. Overall, turnout stayed near 80 percent of 2020 levels in more white areas but fell to around 50 percent of 2020 levels in areas where Black or Hispanic voters made up nearly all of the population.

There’s an outside chance that weakness among Black and Latino voters cost Democrats the House, given how close it was. Narrow losses by Democrats in some relatively diverse districts — like Arizona’s Sixth and First; California’s 13th and 22nd; and Virginia’s Second — might have been averted if their turnout and support among nonwhite voters had held up as well as it did among whites.

But on balance, the Democratic weakness among Black and Hispanic voters this cycle did more to hurt their victory margins than to cost them House and Senate races. Nonwhite voters are concentrated in relatively noncompetitive, urban districts; conversely, white voters represent an above-average share of the electorate in most of the key House races. Republicans happened to lose the Senate seats in some diverse states — Nevada, Arizona and Georgia — despite the relatively high turnout among whites.

Overall, the Republican lead in the national vote would fall to just under a point if every district represented the same share of the vote that it did two years ago. It would probably shrink even further if nonwhite voters, within each district, represented the same share of the electorate that they did in 2020.

Candidate quality

The red wave, to the extent it existed, may have come ashore in a relatively uninhabited area, but the red tide was still high enough to turn the House vote red in Georgia, Pennsylvania, Arizona and Nevada, even while the Democrats won the crucial Senate seats.

How did the Democrats survive? Perhaps the simplest explanation: On average, they had better candidates thanks partly, but not completely, to weak Republican nominees.

The “MAGA” Republicans — as characterized by The Cook Political Report, based on their backing from Mr. Trump in the primaries — ran far behind the mainstream Republicans. This alone does a lot to explain the Republican showing in key Senate races in which Mr. Walker, Dr. Oz, J.D. Vance and Blake Masters underperformed or lost.

fig.2

But as tempting as it might be to assume that “bad Republican” nominees are mainly to blame, strong Democratic candidates probably made a difference, too.

Nationwide, Democratic incumbents enjoyed a modest incumbency advantage of a few percentage points — enough to stay standing in a red tide, even if they might have been submerged in a red wave. Almost by definition, incumbents are relatively good candidates (the bad candidates are less likely to become incumbents, after all), and they often enjoy additional advantages in fund-raising and name recognition.

Similarly, there were not many races where Democrats nominated progressives who might have alienated swing voters. Overall, progressive candidates — as defined again by The Cook Political Report’s primary score card — fared about a point worse than more typical Democrats. But there are few races where moderate Democrats can even really argue that progressive nominees cost them victory.

Still some mysteries

All of this adds up to a fairly tidy explanation, but there are a few loose ends that give me pause about whether we’ve given enough credit to the Democrats.

Perhaps the most interesting cases are the House races where no Democrat was running for re-election and Republicans nominated mainstream candidates, like in Colorado’s Eighth and Pennsylvania’s 17th. Democrats often fared quite well in races like these, even though there wasn’t a MAGA Republican or a stalwart Democrat.

What’s the excuse for the Republicans there?

This was part of a broader pattern of Democratic strength in the battleground districts, especially in traditional battleground states. Yes, there were disappointing showings for them on both coasts, but there were very few outright poor showings — ones that look like a Republican +2 environment — in the competitive House districts in the key presidential or Senate battleground states.

Maybe Democratic strength in the battlegrounds can be attributed to good campaigns, with strong advertisements and fund-raising. Or maybe I could tell a story about how demographics, abortion and democracy help explain the pattern. But while threats to democracy and abortion rights were certainly more relevant in many battleground states than in the blue states, it is not a perfect pattern. It doesn’t make sense of Colorado, for instance.

Of course, national patterns will never perfectly explain every race. But there are enough examples like these to raise a basic question about the 2022 election: Should it be understood as an outright good Democratic year that was interrupted by a few isolated Republican waves (Florida, New York, Oregon) and obscured by low nonwhite turnout in solidly Democratic areas? Or was it a good but not great Republican year that the party didn’t translate into seats because of bad candidates and somewhat inefficiently distributed strength?

The national and state House popular votes lead me to adopt the “decent Republican year” frame. But there are just enough examples of unexplained Democratic resilience that I wouldn’t be too put off if someone preferred the framing the other way.

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3 gennaio 2023

Politica
Intervista al direttore generale del Fondo Monetario Internazionale

di Margaret Brennan e Kristalina Georgieva, Face The Nation, 1 gennaio 2023

[Kristalina Georgieva è un’economista bulgara, direttore generale del Fondo Monetario Internazionale dal 2019].

Trascrizione dell’intervista a Kristalina Georgieva, direttore generale del Fondo Monetario Internazionale, andata in onda domenica 1 gennaio 2023 su “Face the Nation”.

MARGARET BRENNAN: Vorrei che ci portasse in giro per il mondo e che ci desse una visione globale. Cominciamo dalla Cina. La Cina è stata il fulcro della produzione a basso costo per il mondo, ne siamo tutti così dipendenti, ma ora sembra che i casi di COVID stiano esplodendo ora che iniziano a ritirare le restrizioni COVID. Che cosa significherà questo per l’economia globale a lungo e a breve termine?

GEORGIEVA: Nel breve termine, cattive notizie. La Cina ha subito un forte rallentamento nel 2022 a causa di questa politica [zero COVID ndr]. Per la prima volta in 40 anni, la crescita della Cina nel 2022 sarà probabilmente pari o inferiore alla crescita globale. Non era mai successo prima. E guardando al prossimo anno, per tre, quattro, cinque, sei mesi, l’allentamento delle restrizioni COVID significherà casi di COVID in tutto il paese. La scorsa settimana sono stata in Cina, in una bolla della città dove non c’è COVID. Ma non durerà quando i cinesi inizieranno a viaggiare.

MARGARET BRENNAN: Perché anche loro non hanno un vaccino efficace al momento.

GEORGIEVA: Le vaccinazioni sono in ritardo. Non hanno lavorato sui trattamenti antivirali e su come offrirli alle persone, e quindi affronteranno questo periodo difficile. Se non cambiano rotta, questo è il nostro auspicio, se non cambiano rotta, con il tempo saranno in grado di recuperare il ritardo rispetto al resto del mondo, sia in termini di percentuale delle vaccinazioni, sia di introduzione di vaccini mRNA, sia di espansione dei trattamenti antivirali, e l’economia funzionerà. Ma per i prossimi due mesi sarà dura per la Cina, e l’impatto sulla crescita cinese sarà negativo. L’impatto sulla regione sarà negativo. L’impatto sulla crescita globale sarà negativo.

MARGARET BRENNAN: Perché questa è la seconda economia del mondo, e abbiamo imparato quanto il mondo dipenda dalla catena di approvvigionamento cinese. Si aspetta quindi un effetto domino? L’inflazione peggiorerà perché all’improvviso non ci saranno più lavoratori abbastanza sani per andare nelle fabbriche in Cina?

GEORGIEVA: Ci aspettiamo che ci sia un contrappeso dalla pura e semplice apertura dell’economia, perché finora l’impatto maggiore sulle catene globali del valore è venuto dalle restrizioni del COVID. Quando si chiude una grande città o un grande porto, le ripercussioni sull’economia sono significative. Ora, ci sarebbe l’impatto di persone che si ammalano, che non vanno a lavorare, ma l’economia sarebbe aperta. Le nostre aspettative per la Cina sono quindi quelle di passare gradualmente a un livello più alto di performance economica e di concludere l’anno in modo migliore rispetto all’inizio. Ma lei ha assolutamente ragione: il mondo ha fatto affidamento sulla crescita della Cina per molto, molto, molto tempo. Prima del COVID, la Cina forniva il 34, 35, 40% della crescita globale. Ora non lo fa più. È uno stress per le economie asiatiche. Quando parlo con i leader asiatici, tutti iniziano con la domanda: cosa succederà alla Cina? La Cina tornerà a un livello di crescita elevato?

MARGARET BRENNAN: Lei ha detto che teme che stiamo camminando addormentati verso un mondo più povero e meno sicuro a causa della divisione dell’economia globale tra Stati Uniti e Cina. Cosa intende dire? Vede degli sforzi qui a Washington per fermarla?

GEORGIEVA: È molto facile riflettere sui vantaggi di una maggiore integrazione del mondo. Se guardiamo agli ultimi tre decenni, l’economia mondiale è triplicata grazie alla fiducia in un’economia mondiale integrata. Chi ne ha beneficiato di più? I mercati emergenti e le economie in via di sviluppo, che sono quadruplicati. Ma anche i Paesi ricchi ne hanno beneficiato, raddoppiando le dimensioni dell’economia. Dobbiamo quindi fare attenzione a non buttare via il bambino con l’acqua sporca. Sì, il modo in cui abbiamo operato ha creato un’eccessiva dipendenza nelle catene globali. Eravamo troppo concentrati sui costi, su come rendere i prodotti più economici. Il COVID e la guerra insensata che la Russia ha scatenato contro l’Ucraina hanno dimostrato che questo non è sufficiente. Non possiamo concentrarci solo su ciò che è più economico. Dobbiamo pensare alla sicurezza degli approvvigionamenti e questo significa diversificare le fonti dei prodotti che fanno funzionare bene l’economia, alzando il livello dei costi. Questa logica economica non è solo appropriata, è un obbligo da seguire. Ma non dobbiamo andare oltre. Non dovremmo dire: ok, dividiamo il mondo in blocchi, uno funziona qui, l’altro funziona là, perché i costi sono molto, molto alti. Abbiamo calcolato che limitare il commercio in due blocchi taglierebbe 1.500 miliardi di dollari dal PIL globale anno dopo anno.

MARGARET BRENNAN: Se si cercasse di separare Stati Uniti e Cina?

GEORGIEVA: Se si separano, c’è un costo eccessivo. Quindi la logica dovrebbe essere: se per ragioni di sicurezza è necessario ricalibrare attentamente le catene di approvvigionamento, fatelo, ma non andate oltre – non andate in aree di prodotti benigne che non hanno alcun significato strategico, che vanno a beneficio dei consumatori statunitensi e dell’economia mondiale. Questo è ciò che sosteniamo, di non andare in una direzione in cui questa separazione renderebbe tutti più poveri e il mondo meno sicuro.

MARGARET BRENNAN: Quindi lei sta dicendo a Pechino e Washington: trovate un accordo. Non potete essere in conflitto.

Quello che abbiamo visto a Bali è un’indicazione che questa razionalità…

Sta parlando dell’incontro del G20…

GEORGIEVA: L’incontro del G20 a Bali, quando i due presidenti, il presidente Biden e il presidente Xi Jinping, si sono incontrati, hanno passato tre ore e mezza a discutere proprio di questo. Dov’è il punto di contatto che rende entrambi i Paesi migliori? E dov’è che… che ci sono differenze che non possono essere colmate e quindi dobbiamo mantenerle…

MARGARET BRENNAN: Gli Stati Uniti stanno cercando di impedire ad alcune aziende tecnologiche cinesi di fare affari qui. Stanno adottando misure che tracciano linee di demarcazione piuttosto nette tra gli Stati Uniti e la Cina. È tollerabile?

GEORGIEVA: Preferiamo sempre che i Paesi cerchino il loro interesse comune nell’integrazione economica. E quando si iniziano a rompere le interazioni basate sul commercio equo, si danneggia il proprio popolo, non solo quello cinese, e quindi bisogna pensarci molto bene. Ancora una volta, voglio essere molto chiara, è necessaria una diversificazione delle forniture per la sicurezza delle catene di approvvigionamento. Il COVID ci ha insegnato questa lezione, la guerra ci ha insegnato questa lezione. Quindi gli Stati Uniti hanno ragione a considerare alcune aree in cui strategicamente devono garantire il funzionamento dell’economia statunitense senza interruzioni. Ma lo fanno tenendo presente gli interessi del popolo americano, che vorrebbe prezzi in continua moderazione. In effetti, pensando ai prezzi una buona notizia che abbiamo per il 2023 è che verso la fine dell’anno ci aspettiamo una riduzione dell’inflazione. Quindi non intraprendete azioni che potrebbero essere contrarie a questa tendenza.

MARGARET BRENNAN: Ma lei prevede un rallentamento dell’inflazione al 6,5% rispetto al 7% circa. È vero?

GEORGIEVA: Beh, verso la fine dell’anno. Prevediamo che scenderà ulteriormente verso la fine del 2023, a condizione che le banche centrali mantengano la rotta. La nostra grande preoccupazione è che con il rallentamento dell’economia a livello globale, prevediamo che la crescita globale scenda al 2,7%, forse anche più in basso, il prossimo anno. Ricordiamo che nel 2021 la crescita era del 6%. Quest’anno, nel 2022, è scesa al 3,2%. E continuerà a diminuire se le banche centrali si faranno prendere dalla paura e diranno: “Oh, mio Dio, la crescita sta rallentando, rallentiamo la lotta all’inflazione”. Rischiamo allora che l’inflazione sia più persistente. Quindi il nostro messaggio alle banche centrali è: dovete aspettare un calo credibile dell’inflazione e solo allora potrete pensare di ricalibrare la politica dei tassi.

MARGARET BRENNAN: Uno dei vostri ricercatori dell’FMI ha fatto una previsione piuttosto negativa. Nel complesso, quest’anno gli shock riapriranno le ferite economiche che erano state solo parzialmente rimarginate dopo la pandemia. In breve, il peggio deve ancora venire e per molti il 2023 sembrerà una recessione. A cosa bisogna prepararsi?

GEORGIEVA: Questo è ciò che vedremo nel 2023. Per la maggior parte dell’economia mondiale, questo sarà un anno difficile, più duro di quello che ci lasciamo alle spalle. Perché? Perché le tre grandi economie, Stati Uniti, Unione Europea e Cina, stanno tutte rallentando contemporaneamente. Gli Stati Uniti sono i più resistenti. Gli Stati Uniti potrebbero evitare la recessione. Vediamo che il mercato del lavoro rimane piuttosto forte. Tuttavia, si tratta di una benedizione mista, perché se il mercato del lavoro è molto forte, la Fed potrebbe essere costretta a mantenere i tassi d’interesse più rigidi più a lungo per ridurre l’inflazione. L’Unione Europea è stata duramente colpita dalla guerra in Ucraina. Metà dell’Unione Europea sarà in recessione il prossimo anno. La Cina rallenterà ulteriormente quest’anno. Il prossimo anno sarà un anno difficile per la Cina. E questo si traduce in tendenze negative a livello globale. Se guardiamo ai mercati emergenti, alle economie in via di sviluppo, il quadro è ancora più negativo. Perché? Perché, oltre a tutto il resto, sono colpiti dagli alti tassi di interesse e dall’apprezzamento del dollaro. Per economie che hanno un livello elevato di questi fattori, si tratta di una devastazione.

MARGARET BRENNAN: E vorrei… vorrei tornare su questo punto. Vorrei spiegare per alcuni dei nostri ascoltatori, un dollaro più forte è un bene per gli americani quando vanno a fare acquisti all’estero, ma non è un bene per i Paesi poveri che hanno contratto prestiti, ad esempio, preso in prestito denaro in dollari. Secondo il FMI, il 60% dei Paesi a basso reddito è in difficoltà a causa di questo debito. Come si presenta questa situazione? Vede governi crollare per le insolvenze? Questo si ripercuoterà sul sistema finanziario globale? Cioè, fino a che punto questo diventerà un “contagio”?

GEORGIEVA: Finora i Paesi in difficoltà non sono sistemicamente significativi per innescare una crisi del debito. Guardiamo la mappa: quali sono questi Paesi? Ciad, Etiopia, Zambia, Ghana, Libano, Suriname, Sri Lanka: è molto importante per i loro cittadini trovare una soluzione al problema del debito, ma il rischio di contagio non è così elevato. Tuttavia, se l’elenco continuasse a crescere, e ricordiamo che il 25% dei mercati emergenti è in sofferenza, l’economia mondiale potrebbe avere una brutta sorpresa. Ecco perché al FMI stiamo lavorando duramente per sollecitare la risoluzione del debito di questi Paesi, e abbiamo coinvolto i creditori tradizionali, il Club di Parigi, e i creditori non tradizionali, Cina, India, Arabia Saudita. La definirei molto semplice: urgenza, dobbiamo agire. Se guardo al debito del mondo, non posso che essere preoccupata. Sì, dobbiamo essere preoccupati. Durante la COVID cosa abbiamo fatto? Ovunque i governi hanno chiesto prestiti, giustamente, per aiutare la popolazione.

Il denaro era a buon mercato.

GEORGIEVA: Il denaro era a buon mercato e abbiamo evitato il collasso dell’economia mondiale. Era la cosa giusta da fare. Ma dopo l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia, che ha dato un ulteriore impulso all’inflazione, il denaro non è più a buon mercato. Qual è quindi il consiglio che diamo ai governi? Concentratevi sui vostri bilanci, assicuratevi di avere entrate sufficienti da riscuotere e di spendere in modo molto saggio.

MARGARET BRENNAN: È un buon consiglio, ma non è sempre facile in politica seguirlo, come lei sa…

GEORGIEVA: Certo che no.

MARGARET BRENNAN: Ed è per questo che vorrei… se può spiegarlo ai nostri telespettatori. Di recente abbiamo parlato con l’amministratore delegato di JPMorgan Chase, Jamie Dimon, che ha detto di vedere il rischio globale come esplosivo in questo momento. Ha detto che cose come la migrazione, l’energia, la sicurezza nazionale, la liquidità nel sistema bancario, la guerra, sono tutti effetti a catena di un governo che non è in grado di pagare i suoi conti, e non è in grado di fornire servizi ai suoi cittadini. È questo che vede anche lei?

GEORGIEVA: Beh, quello che vediamo è che il mondo è cambiato radicalmente. È un mondo più incline agli shock. La lezione che abbiamo imparato negli ultimi due anni è che non possiamo più operare con una relativa prevedibilità di ciò che il futuro ci riserverà. E questi shock COVID, la guerra, la crisi del costo della vita, aggravano il loro impatto. Cosa significa questo per i governi? In primo luogo, significa che dobbiamo cambiare la nostra mentalità verso una maggiore resilienza, più azioni precauzionali. E al FMI questo è ciò che diciamo ai nostri membri. Agite per tempo, non aspettate che i problemi si aggravino. E per coloro che hanno bisogno di aiuto, questo è il motivo per cui esistiamo, per i Paesi in via di sviluppo. Il Fondo è una fonte di resilienza e sono molto contenta che molti dei nostri membri si stiano rivolgendo a noi. Solo dall’inizio della guerra abbiamo 16 paesi che hanno chiesto programmi al FMI, 90 miliardi di dollari di sostegno per questi paesi. E al momento abbiamo 36 richieste. Quindi, agendo per tempo, quando vedete i problemi, cercate dei modi per rafforzare i vostri fondamentali, per avere degli ammortizzatori che proteggano voi e il vostro popolo. Questo è il consiglio che diamo ai governi. Per chi non conosce il FMI, siamo stati creati dalle ceneri della Seconda Guerra Mondiale per stabilizzare l’economia mondiale. E in un momento come questo, siamo forti di aiutare i nostri membri. Il mio messaggio è: non pensate che torneremo alla prevedibilità pre-COVID. Ci aspettano altre incertezze, altre sovrapposizioni di crisi. Invece di piangere per il tempo che abbiamo avuto, dobbiamo allacciarci le cinture e agire nel modo più agile e preventivo che ho descritto.

MARGARET BRENNAN: Voglio assicurarmi di arrivare all’Ucraina, perché so che il tempo a disposizione sta per scadere. Lei ha detto – mi scusi – che il fattore più negativo per l’economia globale è la guerra in Ucraina. E Vladimir Putin ha detto che andrà avanti per un po’ di tempo. Il Presidente Zelensky ha detto che l’anno prossimo avranno bisogno di 55 miliardi di dollari di aiuti esteri. Si aspetta 20 miliardi di dollari dal FMI, li otterrà?

GEORGIEVA: Stiamo lavorando per fornire sostegno all’Ucraina. Finora, tra le istituzioni finanziarie internazionali, abbiamo fornito il maggior numero di finanziamenti all’Ucraina, 2,7 miliardi di dollari in finanziamenti d’emergenza, e stiamo lavorando affinché il 2023 rappresenti una parte significativa del sostegno all’Ucraina. Mi aspetto che all’inizio dell’anno presenteremo la richiesta al nostro consiglio di amministrazione. Abbiamo valutato che il fabbisogno dell’Ucraina si aggira tra i tre e i cinque miliardi di dollari al mese. Quello che Putin ha fatto distruggendo le infrastrutture critiche in Ucraina è orribile e significa che nei prossimi mesi il Paese si troverà nella parte alta di questa fascia, perché è messo in una posizione terribile per ripristinare l’accesso all’elettricità, al riscaldamento, all’acqua. Ho dei parenti in Ucraina. Quello che so da loro è che fa freddo, è buio e fa paura. I bombardamenti sulle aree civili continuano. Quello che voglio dire è che l’Ucraina ha dimostrato una notevole capacità di recupero. L’economia ucraina funziona. Le pensioni vengono pagate. In caso di bombardamenti, il ripristino dell’energia, dell’acqua e del riscaldamento avviene molto rapidamente e vediamo che le entrate in Ucraina vengono raccolte in modo molto disciplinato per sostenere il funzionamento del Paese.

MARGARET BRENNAN: Quindi il governo non crollerà?

GEORGIEVA: Il governo sta funzionando molto bene in circostanze incredibilmente difficili. No, non crollerà. E poi l’altra cosa notevole è che il mondo ha dimostrato di essere più resistente di quanto ppensassimo all’inizio dell’anno. Guardiamo alla risposta allo shock energetico in Europa, l’Europa si sta muovendo con decisione verso l’indipendenza dalla Russia. Certo, ci sarà un inverno duro, forse il prossimo sarà ancora più duro, ma la libertà dalla dipendenza dalla Russia sta arrivando. Ci sarà.

MARGARET BRENNAN: Vorrei farle due domande prima di andare. Come descrive lo stato dell’economia e della politica statunitense?

GEORGIEVA: L’economia statunitense è straordinariamente resistente. Il processo decisionale negli Stati Uniti, a causa della situazione politica attuale, è più difficile. Tuttavia, gli Stati Uniti hanno adottato alcune misure molto importanti che stanno aiutando l’economia americana. Come la “Child tax”…

MARGARET BRENNAN: Il credito d’imposta. È scaduto.

GEORGIEVA: Il credito, appunto. Sta contribuendo in modo significativo a ridurre la povertà negli Stati Uniti, come la legge sulle infrastrutture, come l’Inflation Reduction Act. Sono cose che portano più dinamismo negli Stati Uniti. Un bene per gli Stati Uniti, un bene per il mondo. Naturalmente, mantenere questa rotta sarà più impegnativo. Ma spero che gli Stati Uniti non scivolino in recessione nonostante tutti questi rischi. Ci aspettiamo che un terzo dell’economia mondiale sia in recessione. E sì, come ha detto lei, anche nei Paesi che non sono in recessione, per centinaia di milioni di persone si tratterebbe di una recessione. Ma se la tenuta del mercato del lavoro negli Stati Uniti reggerà, gli Stati Uniti aiuteranno il mondo a superare un anno molto difficile.

MARGARET BRENNAN: E mentre la lascio andare, la mia ultima domanda è: cosa la lascia sperare nel 2023?

GEORGIEVA: Ciò che mi lascia sperare è che so che quando lavoriamo insieme, possiamo superare le sfide più drammatiche. Nel 2020, il mondo si è unito di fronte a una minaccia tremenda ed è riuscito a superarla. Nel 2023 dovremo fare lo stesso. E in questo nostro mondo, caratterizzato da shock sempre più frequenti e devastanti, dobbiamo tenerci per mano, dobbiamo lavorare insieme. E la mia istituzione ha il compito di riunire i responsabili delle politiche economiche, in modo da poter essere saggi e perseveranti di fronte alle sfide, davvero drammatiche, che dobbiamo affrontare.

MARGARET BRENNAN: Signora Direttore generale, grazie per il suo tempo questa mattina.

GEORGIEVA: Grazie.

https://www.cbsnews.com/news/kristalina-georgieva-face-the-nation-transcript-01-01-2023/

Interview to the managing director of the International Monetary Fund

by Margaret Brennan and Kristalina Georgieva, Face The Nation, Jan. 1, 2023

[Kristalina Georgieva is a Bulgarian economist serving as managing director of the International Monetary Fund since 2019]

The following is a transcript of an interview with Kristalina Georgieva, managing director of the International Monetary Fund, that aired on Sunday, Jan. 1, 2023, on “Face the Nation.”

MARGARET BRENNAN: I want you to take us around the world and kind of us give us that global view. Let’s start in China. China has been this hub of cheap manufacturing for the world, we are all so dependent on it but right now it looks like COVID cases are exploding as they start pulling back those zero COVID restrictions. What will that mean for the global economy longterm and shortterm?

GEORGIEVA: In the short term, bad news. China has slowed down dramatically in 2022 because of this tight zero COVID policy. For the first time in 40 years China’s growth in 2022 is likely to be at or below global growth. That has never happened before. And looking in to next year for three, four, five, six months the relaxation of COVID restrictions will mean bush fire COVID cases throughout China. I was in China last week, in a bubble in the city where there is zero COVID. But that is not going to last once the Chinese people start traveling.

MARGARET BRENNAN: Because they also- they don’t have an effective vaccine right now.

GEORGIEVA: The- the vaccinations fall behind. They have not worked on anti-viral treatments and how that can be offered to people, and so they will go through this tough time. If they stay the course, and this is our advice, stay the course, over time they would be able to catch up with the rest of the world, both in terms of focusing their vaccinations, bringing mRNA vaccines into China, expanding antiviral treatment, and the economy would function. But for the next couple of months, it would be tough for China, and the impact on Chinese growth would be negative. The impact on the region would- would be negative. The impact on global growth would be negative

MARGARET BRENNAN: Because this is the second-largest economy in the world, and we’ve learned how dependent the world is on the Chinese supply chain. So do you expect then, a domino effect? Will inflation get worse, because all of a sudden there aren’t workers healthy enough to go to factories in China?

GEORGIEVA: We expect that there would be counterweight from the sheer opening of the economy, because up to now, the biggest impact on global value chains came from restrictions due to COVID. When you close down a big city or a big port, the repercussions for the economy is- are significant. Now, we would have the impact of people getting sick, not going to work, but the economy would be open. So the expectations we have for China is to gradually move to a higher level of economic performance, and finish the year better off than it is going to start the year. But you’re absolutely right, the world has relied on China’s growth for a long, long, long time. Before COVID, China would deliver 34, 35, 40% of global growth. It is not doing it anymore. It is actually quite a stressful for the- for the Asian economies. When I talk to Asian leaders, all of them start with this question, what is going to happen with China? Is China going to return to a higher level of growth?

MARGARET BRENNAN: You’ve said that you fear that we are sleepwalking into a world that is poorer and less secure because of a split in the global economy between the US and China. What do you mean by that? Do you see efforts here in Washington to stop it?

GEORGIEVA: It is very easy to reflect on the benefits of the world being more integrated. When we look back over the last three decades, the world economy tripled because of this reliance on an integrated world economy. Who benefited the most? Emerging markets and developing economies, they quadrupled. But rich countries also benefited, they doubled in size of the economy. So we have to be careful not to throw the baby out with the bath water. Yes, the way we have operated created excessive dependency in global chains. We were too focused on costs, how can we make products cheaper. And COVID and then the senseless war Russia started against Ukraine has shown that this is not enough. We cannot just concentrate on what is cheaper. We have to think of the security of supplies and that means diversify the sources of products that make the economy function well, lifting up the level of cost. That economic logic is not only appropriate, it is a must to follow. But we shouldn’t go beyond. We shouldn’t say, okay, we break the world into blocks, one works here, the other one works there because the costs are very, very high. We calculated that just trade, limiting trade into two blocks, would chop $1.5 trillion from the global GDP year after year after year.

MARGARET BRENNAN: If you tried to separate the US and China?

GEORGIEVA: You separate- you separate them, there is an excessive cost. So the logic should be where for security reasons there has to be careful recalibration of supply chains, do it, but don’t go beyond- don’t go into benign areas of products that have no strategic significance but they benefit the US consumer, they benefit the world economy. And this is what we are arguing for, don’t go in a direction in which this separation would make everybody poorer and the world less secure.

MARGARET BRENNAN: So you’re telling Beijing and Washington, figure it out. You can’t be in conflict.

GEORGIEVA: What we have seen in Bali is an indication that this rationale–

MARGARET BRENNAN: You’re talking about the G20 meeting–

GEORGIEVA: The G20 meeting in Bali, when the two presidents, President Biden and President Xi Jinping, met, they spent three and a half hours discussing exactly that. Where is the point of contact that makes both countries better off? And where is that- that there are differences that cannot be bridged and therefore we have to keep them–

MARGARET BRENNAN: The US is trying to block some Chinese technology companies from doing business here. They’re taking measures that are drawing some pretty bright lines between the US and China. Is that tolerable?

GEORGIEVA: We always prefer countries to seek their common interest in economic integration. And when you start breaking the interactions that are based on fair trade, you harm your own people, you not only harm the- the Chinese and therefore it has to be thought through very carefully. Again, I want to be very clear, some diversification of supplies for the security of supply chains is necessary. COVID taught us this lesson, the war taught us this lesson. So the U.S. is right to look into some areas where strategically they need to guarantee the functioning of the U.S. economy without interruptions. But do that keeping in mind the interests of the American people that would like to still have prices moderating, and actually, when we think about prices, one good news we have for 2023 is that towards the end of the year, we do expect inflation to trim down. So don’t take actions that may be contrary to that trend.

MARGARET BRENNAN: But you are predicting inflation to slow to six and a half percent from about 7%. Is that right?

GEORGIEVA: Well, towards the end of the year, we- we project it would go even further down towards the end of 2023, provided central banks stayed the course. Our big worry is that with the economy slowing down globally, we are projecting global growth to go down to 2.7%, maybe even lower next year. Remember, 2021, it was 6%. It dropped to 3.2 this year, 2022. And it will continue to drop down if central banks get the cold foot and say, ‘oh, my god, growth is slowing down, let’s slow down the fight against inflation.’ We risk then inflation to be more persistent. So our message is to central banks, you have to see credible decline in inflation and only then you can think about re-calibrating rate policy.

MARGARET BRENNAN: One of your IMF researchers gave a pretty dire prediction. Overall this year, shocks will reopen economic wounds that were only partially healed post-pandemic. In short, the worst is yet to come and for many people, 2023 will feel like a recession. What do you need to brace for?

GEORGIEVA: The- this is- this is what we see in 2023. For most of the world economy, this is going to be a tough year, tougher than the year we leave behind. Why? Because the three big economies, U.S., E.U., China, are all slowing down simultaneously. The US is most resilient. The U.S. may avoid recession. We see the labor market remaining quite strong. This is, however, mixed blessing because if the labor market is very strong, the Fed may have to keep interest rates tighter for- for longer to bring inflation down. The E.U. very severely hit by the war in Ukraine. Half of the European Union will be in recession next year. China is going to slow down this year further. Next year will be a tough year for China. And that translates into negative trends globally. When we look at the emerging markets in developing economies, there, the picture is even direr. Why? Because on top of everything else, they get hit by high interest rates and by the appreciation of the dollar. For those economies that have high level of that, this is a devastation.

MARGARET BRENNAN: And I want to- I want to come back to you on that. And just to explain that for some of our listeners, a stronger dollar, it’s good for Americans when they go shopping abroad. It’s not good for poor countries who have taken out loans, for example, and borrowed money in dollars. And according to the IMF, 60% of low income countries are in distress because of this- this debt. So what does that look like? Do you- do you see governments collapsing with defaults? Does that bleed into the global financial system? I mean, how much of a contagion does this become?

GEORGIEVA: So far the countries that are in that distress are not systemically significant to trigger a debt crisis. Let’s just look at the map, which are these countries? Chad, Ethiopia, Zambia, Ghana, Lebanon, Surinam, Sri Lanka, very important for their people that we find the resolution to the debt problem, but the risk of contagion is not as high. However, if that list continues to grow, and let’s remember, 25% of emerging markets are trading in distressed territory, then the world economy may be for a bad surprise. And this is why at the IMF, we are working very hard to press for debt resolution for these countries and we have engaged the traditional creditors, the Paris Club, the non-traditional creditors, China, India, Saudi Arabia. I would call this very simple: urgency, we have to act. When I look at the- the debt of the world. Yes, we have to be concerned. During COVID, what did we do? Everywhere governments borrowed, rightly so, to help their people.

MARGARET BRENNAN: Money was cheap.

GEORGIEVA: Money was cheap, and we prevented a collapse of the world economy. That was the right thing to do. But once Russia invaded Ukraine and that added impetus to inflation, money is not- not cheap anymore. So what is the advice we give to governments? Focus on your budgets, make sure that you have sufficient revenues to collect and that you spend very wisely.

MARGARET BRENNAN: That’s good advice, but it’s not always easy politics to follow that advice, as you know–

GEORGIEVA: Of course it is not.

MARGARET BRENNAN: And so that’s why I want to- if- if you can explain for our viewers. You know, we spoke to the CEO of JPMorgan Chase, Jamie Dimon, recently, and he said he sees the global risk as explosive right now. He was saying things like migration, energy, national security, liquidity in the banking system, war, these are all the knock on effects of a government not being able to pay its bills and not being able to deliver for its people. Is that what you are seeing too?

GEORGIEVA: Well, what we’re seeing is the world has changed dramatically. It is a more shock prone world. The lessons we learned from the last couple of years are that no more we operate with relative predictability of what the future would bring. And these shocks COVID, the war, costs of living crisis, they compound their impact. What does that mean for governments? First and foremost, it means that we need to change our mindset towards more resilience, more precautionary actions. And at the IMF, this is what we tell our members. Act early, don’t wait until the problems deepen. And for those who need help, this is why we exist for the developing countries. The fund is a source of resilience and I am- I am very pleased that many of our members are coming to us. Just since the war started we got 16 countries coming for programs to the IMF, $90 billion in support for these countries. And right now we have 36 requests. So that acting early, when you see trouble, look for ways to strengthen your fundamentals, to have buffers to protect you and your people. This is the advice we give to governments. For those who don’t know the IMF, we were created from the ashes of the Second World War to stabilize the world economy. And at a moment like this, we come strong to help our members. My message, don’t think that we are going to go back to pre-COVID predictability. More uncertainty, more overlap of crises wait for us. Rather than crying for the time we had, we have to buckle up and act in that more agile, precautionary manner I described.

MARGARET BRENNAN: I want to make sure I get to Ukraine because I know we’re running out of time. You’ve said- excuse me- you’ve said the single most negative factor in the global economy is the war in Ukraine. And Vladimir Putin says this is going to go on for some time. President Zelensky said they need $55 billion in foreign support next year. He expects $20 billion from the IMF, is he going to get it?

GEORGIEVA: We are working on providing support for Ukraine. So far, out to the international financial institutions, we have provided the largest amount of financing for Ukraine, $2.7 billion in emergency financing, and we are working for 2023 to be a significant part of the support for Ukraine. I expect that sometime early in the year we will go to our board with the request. We have assessed the needs of Ukraine to range somewhere between three and five billion dollars a month. What Putin did with destroying critical infrastructure in Ukraine, this is horrific, and it means that in the next months the country would be more on the high end of this range because it is put in an awful position to have to restore access to electricity, to heat, to water. I have relatives in Ukraine. What I- what I know from them is it is cold, it is dark, and it is scary. Bombardments of civilian areas continue. What I also want to say is that Ukraine has proven to be remarkably resilient. Ukrainian economy is functioning. Pensions are being paid. When there is bombardment, restoration of energy, water, heat is done very quickly and we see revenues collected in Ukraine in a very disciplined manner to support the functioning of the country.

MARGARET BRENNAN: So the government’s not going to collapse?

GEORGIEVA: The government is very well functioning under incredibly difficult circumstances. No, they’re not going to collapse. And then the other thing that is so remarkable is actually the world has proven to be more resilient than we feared, a year in the beginning of the year. We look at the response to the energy shock in Europe, and Europe is moving towards independence from Russia decisively. Yes, there will be a tough winter, maybe the next one would be even tougher, but freedom from dependence on Russia is coming. It is going to be there.

MARGARET BRENNAN: I want to ask you two questions before we go. How do you describe the state of U.S. economics and politics?

GEORGIEVA: The US economy is remarkably resilient. Decision making in the US because of the way the political set is at the moment, it is more difficult. But nonetheless the US has taken some very important steps that are helping to the US economy. Like the child tax-

MARGARET BRENNAN: The tax credit. It expired.

GEORGIEVA: The credit that is it. It is contributing so significantly to reducing poverty in the US, like the infrastructure bill, like the Inflation Reduction Act. These are things that are bringing more dynamism in the US. Good for the US, good for the world. And of course staying on that course is going to be more challenging. But I do hope that the US is not going to slip into recession despite all these risks. We expect one third of the world economy to be in recession. And yes, as you said, even countries that are not in recession, it would feel like recession for hundreds of millions of people. But if that resilience of the labor market in the US holds, the US would help the world to get through a very difficult year.

MARGARET BRENNAN: And as I let you go, my final question is what leaves you hopeful in 2023?

GEORGIEVA: What leaves me hopeful is that I know when we work together, we can overcome the most dramatic challenges. In 2020, the world came together in the face of tremendous threat and was able to overcome this threat. In 2023 we have to do the same. And in this world of ours, of more frequent and devastating shocks, we have to hold hands, we have to work together. And my institution is there to bring together economic policymakers so we can be wise and persistent in the face of truly dramatic challenges we face.

MARGARET BRENNAN: Madam managing Director, thank you for your time this morning.

GEORGIEVA: Thank you.

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3 gennaio 2023

Economia
Esercitazione militare fantasma in Algeria
di Andrew McGregor, Rapporto speciale AIS sull’Ucraina no. 8, 2 dicembre 2022

[Andrew McGregor è direttore di Aberfoyle International Security]

Nell’ultimo anno, i crescenti legami militari tra Russia e Algeria sono sembrati in contrasto con l’approccio tradizionalmente non allineato dell’Algeria agli affari internazionali. La leadership algerina, tuttavia, sembra intenzionata a continuare a perseguire una politica volta a trarre il massimo beneficio sia dall’Occidente che dalla Russia, generando enormi entrate dalla fornitura di gas a un’Europa disperata e stringendo al contempo un’alleanza militare con la Russia che richiede un impegno minimo da parte di Algeri, ma che promette l’accesso ad armi moderne che potrebbero sostenere la determinazione dell’Algeria a essere considerata una “potenza regionale” dalla comunità internazionale.

L’esercitazione “Scudo del deserto” [Desert Shield], una misteriosa esercitazione militare congiunta russo-algerina di due settimane nell’isolata regione di Hammaguir, a Béchar, nel deserto algerino, suggerisce che la Russia potrebbe avere difficoltà a fornire sia le armi che le truppe necessarie a proiettare il potere e l’influenza russa all’estero a seguito della sua guerra contro l’Ucraina.

La sera del 28 novembre, giorno in cui l’esercitazione si sarebbe dovuta concludere, il Ministero della Difesa algerino ha utilizzato la televisione nazionale per annunciare a sorpresa che tale dispiegamento non aveva avuto luogo: “Questa esercitazione militare congiunta era prevista nell’ambito della cooperazione con l’esercito russo nel quadro della lotta al terrorismo. Tuttavia, non ha avuto luogo” (Observalgerie.com, 29 novembre 2022; Atalyar [Madrid], 29 novembre 2022).

Il Ministero ha inoltre suggerito che tale esercitazione non ha mai raggiunto la fase organizzativa. Con resoconti dettagliati di tale organizzazione (inclusi tempi, numeri, luoghi, portata, ecc.) apparsi sui media internazionali per quasi un anno senza essere smentiti, la tempistica dell’annubcio del Ministero sembra estremamente tardiva, ed estremamente strana. Al momento della pubblicazione, il Cremlino non ha rilasciato alcun commento sulla vicenda.

La fonte ufficiale di notizie russa Sputnik ha riferito il 15 novembre che l’esercitazione antiterrorismo sarebbe iniziata il giorno successivo (Sputnik [Mosca], 15 novembre 2022). L’annuncio era strano, dato che al 15 novembre il Ministero della Difesa russo avrebbe probabilmente dovuto sapere che l’esercitazione era stata cancellata o non era mai stata approvata da Algeri. Algeri ha cancellato l’esercitazione all’ultimo minuto su pressione dell’Europa e degli Stati Uniti, oppure i membri altamente addestrati delle forze armate russe, sottoposte a forti pressioni, non erano semplicemente disponibili all’ultimo minuto? La prima ipotesi sembra più probabile, perché la seconda indicherebbe una perdita di faccia quasi inimmaginabile per le forze armate russe, soprattutto mentre gli agenti del Ministero della Difesa e gli operatori del Gruppo Wagner cercano di convincere gli inquieti Stati africani che la Russia può essere un alleato affidabile e professionale alternativo a nazioni occidentali come la Francia o gli Stati Uniti.

Conseguenze diplomatiche e internazionali

I crescenti legami dell’Algeria con la Russia, il suo status di terzo acquirente mondiale di armi russe e il suo rifiuto di condannare l’invasione russa dell’Ucraina hanno portato 17 membri del Parlamento europeo a chiedere una rivalutazione delle relazioni dell’UE con l’Algeria il 17 novembre (Euractiv.com, 17 novembre 2022). La vendita di armi russe fornisce le entrate di cui Mosca ha bisogno per continuare la sua guerra contro l’Ucraina, ma il problema è che le esigenze di Mosca sul campo di battaglia devono avere la precedenza sulle esportazioni militari.

Ben armato dalla Russia e da altre fonti, l’esercito algerino di 130.000 uomini è grande e politicamente influente. La volontà di dispiegare armi militari moderne, alimentata dai proventi del petrolio, contribuisce a garantire la sovranità del Paese e ad assicurare le sue ingenti riserve energetiche. L’Algeria, il più grande esportatore di gas naturale dell’Africa, è stata in grado di approfittare dell’errata “svolta verde” energetica dell’Europa per riempire le sue casse di valuta estera in un momento in cui la Russia cerca di esercitare pressioni sull’Europa occidentale limitando le esportazioni di petrolio e gas. L’Italia è stata in prima fila per il gas algerino, firmando a luglio un accordo per importare miliardi di metri cubi aggiuntivi attraverso un gasdotto sottomarino dalla costa nordafricana. Il guadagno che ne è derivato ha aiutato l’Algeria a raddoppiare il suo budget militare.

Il Marocco reagisce ai russi ai suoi confini

Mosca ha appoggiato blandamente l’Algeria nella sua guerra fredda diplomatica con il Marocco per la contesa sullo status del Sahara occidentale. L’accumulo di armi e la cooperazione militare dell’Algeria con la Russia allarmano naturalmente il vicino occidentale, che però non è privo di risorse e contatti. L’Algeria e il Marocco hanno rotto i legami nell’agosto 2021 e il piano dell’Algeria di assumere il più grande bilancio militare dell’Africa aumentando il suo budget per la difesa del 130% nel 2023 è fonte di grande preoccupazione per Rabat. Per attirare l’attenzione della NATO sulla questione, i media marocchini hanno cercato di dipingere le attività militari russe in Algeria come una minaccia per l’Europa meridionale.

Mentre le truppe algerine avrebbero dovuto ricevere addestramento russo, i paracadutisti marocchini della 2e Brigade d’Infanterie Parachutiste si sono uniti a una compagnia del Parachute Regiment britannico per l’”Exercise Jebel Sahara”, tre settimane di addestramento a novembre che comprendevano un gioco di guerra di sei giorni con esercitazioni a fuoco vivo. La storia operativa della 2e Brigata del Marocco comprende uno scontro con le forze algerine durante la “Guerra delle sabbie” del 1963. Nel marzo 2022 il Marocco ha anche condotto un’esercitazione congiunta di 25 giorni con le forze francesi in una nuova zona militare lungo il confine con l’Algeria.

Nonostante le forti divergenze che hanno caratterizzato le due nazioni da quando hanno raggiunto l’indipendenza, l’Algeria e il Marocco hanno evitato una guerra totale, preferendo combattere attraverso dei procuratori nel Sahara occidentale e utilizzando i media nazionali per criticare il presunto comportamento perfido della controparte.

Aumento della cooperazione militare algerino-russa

La prima esercitazione congiunta tra Russia e Algeria risale all’ottobre 2021, quando le forze algerine si sono unite alle esercitazioni antiterrorismo condotte in Ossezia del Nord. Meno di un anno dopo, cento truppe algerine hanno preso parte all’esercitazione di armi combinate Vostok (“Est”) del settembre 2022, tenutasi nell’Estremo Oriente russo. L’Algeria è stata l’unica nazione africana invitata a partecipare, unendosi a 50.000 truppe, 140 aerei da guerra e 60 navi provenienti da Russia, Cina, India, Bielorussia, Stati dell’Asia centrale e diverse altre nazioni asiatiche.

Questo riconoscimento delle forze armate algerine sponsorizzato dalla Russia ha contribuito a promuovere atteggiamenti filo-russi in parte del corpo ufficiali algerino. Le esercitazioni sono state osservate di persona da Vladimir Putin, trasformandole in una sorta di dimostrazione di sostegno alla campagna russa in Ucraina. Ad Algeri, la partecipazione è stata la conferma che l’Algeria è ora riconosciuta come “potenza regionale”.

Sebbene il governo francese abbia espresso scarso interesse per la partecipazione dell’Algeria all’esercitazione, questa ha allarmato l’ex capo dell’intelligence estera francese Alain Juillet, che ha espresso preoccupazione: “Molto vicino a noi, dall’altra parte del Mediterraneo, c’è un Paese che in ultima analisi lavora con i russi e che ovviamente non è d’accordo con quanto sta accadendo in Europa” (VA+, 6 novembre 2022).

Esercitazioni navali algerino-russe

Anche la Marina algerina ha intensificato la cooperazione con le forze navali russe nel Mediterraneo. Le esercitazioni tattiche congiunte del novembre 2021 sono state seguite da una visita di tre giorni ad Algeri nel luglio 2022 da parte di due navi della Flotta russa del Mar Nero, la nave idrografica/di intelligence Kildin e la petroliera Vice Admiral Paromov. Nel settembre 2022, è stata segnalata la partecipazione di un dragamine della Marina russa a esercitazioni congiunte con la Marina algerina dal piccolo porto di Jijel. Sempre cercando di perfezionare l’equilibrio tra Occidente e Oriente, il 19 settembre il moderno porto commerciale di Djen Djen (a 10 km da Jijel) ha ospitato il cacciatorpediniere americano USS Farragut della classe Arleigh Burke per una breve esercitazione con la marina algerina.

In ottobre, un’esercitazione russo-algerina di quattro giorni nel Mediterraneo ha coinvolto le corvette Stoikiy (545) e Soobrazitelny (531), entrambe della classe Stereguschchiy della flotta russa del Baltico (TASS, 21 ottobre 2022). L’Algeria è ancora in attesa della consegna di diverse corvette di questa classe da parte dei cantieri navali russi, anche se, alle condizioni attuali, la consegna potrebbe avvenire in un futuro molto lontano, se non addirittura mai.

L’Algeria ha anche espresso interesse per l’acquisto di quattro pattugliatori russi del Progetto 22160. Tuttavia, le scarse prestazioni di queste navi nel conflitto in Ucraina hanno costretto la Marina russa ad abbandonare i piani di costruzione di altre navi di questa classe.

L’esercitazione che non c’è mai stata

L’esercitazione Desert Shield avrebbe dovuto essere la prima in cui le truppe russe avrebbero operato sul suolo algerino, con circa 80-100 membri delle forze speciali russe che si sarebbero dovuti unire a un numero simile di truppe algerine. L’esercitazione a Béchar doveva concentrarsi sull’individuazione e l’eliminazione di formazioni terroristiche in senari desertici.

A soli 50 chilometri dal teso confine con il rivale regionale Marocco, Béchar (nota come Colomb-Béchar in epoca coloniale) ospitava una postazione della Legione Straniera prima di diventare la prima sede del programma spaziale e di missili balistici della Francia nel 1947. La base è rimasta nelle mani dell’aeronautica francese fino al 1967 (cinque anni dopo l’indipendenza dell’Algeria), quando è stata infine trasferita al controllo algerino secondo i termini degli accordi di Evian del 1962. La maggior parte del programma spaziale francese si trasferì nella Guyana francese.

Secondo quanto riportato, l’esercitazione doveva includere l’addestramento all’uso tattico dei veicoli da combattimento di fanteria BMP di fabbricazione russa (Atalayar [Madrid], 15 novembre 2022). L’Algeria è interessata ad acquistare l’ultima variante del BMP, ma l’entusiasmo potrebbe essere smorzato dalle prestazioni del veicolo in Ucraina, dove circa 200 sono stati distrutti, abbandonati o catturati. La sostituzione di questi veicoli potrebbe causare un ritardo di diversi anni prima che la produzione di versioni da esportazione possa riprendere.

L’influenza politica può seguire la fornitura di munizioni

Sebbene l’Algeria affermi che la sua politica estera è rigorosamente non allineata, è comunemente considerata in Occidente come ricettiva all’influenza di Russia e Cina. Questo, di conseguenza, determinerà il grado di cooperazione e di impegno dell’Algeria nelle sue relazioni con l’Occidente.

Una questione chiave è quanto a lungo Algeri sia disposta a essere vista come un possibile o potenziale alleato di una nazione russa che non è in grado o non vuole uscire da un conflitto che ha avuto enormi costi in termini materiali, di vite umane e di reputazione. I partenariati di sicurezza sono solitamente ricercati con Stati con una comprovata storia di successi militari. Il fatto che finora gli eserciti, l’addestramento e l’equipaggiamento della Russia non siano riusciti a sconfiggere un’ex repubblica sovietica non aumenta la sua attrattiva in questo senso.

Gli scambi commerciali tra la Russia e l’Algeria sono in declino, mentre gli Stati Uniti rimangono la principale fonte di investimenti diretti esteri in Algeria. La Cina è un rivale nel corteggiamento dell’Algeria da parte della Russia, che ha convinto Algeri a firmare la sua “Belt and Road Initiative” (anche detta Nuova Via della Seta) e ad accettare un programma di estrazione di fosfati per 7 miliardi di dollari. Sia l’Algeria che il Marocco sono grandi consumatori di armi cinesi; la marina militare algerina gestisce tre fregate di costruzione cinese della classe Adhafer ed è in attesa della consegna di sei corvette cinesi della classe Type 056. Marocco e Algeria hanno anche acquistato droni militari di fabbricazione cinese.

L’accordo dello scorso anno che ha permesso all’Algeria di acquistare armi russe per un valore di 7 miliardi di dollari, tra cui i caccia multiruolo avanzati di quinta generazione Su-57, ha allarmato molti membri del Congresso degli Stati Uniti. Un gruppo bipartisan di deputati statunitensi ha inviato una lettera al Segretario di Stato Anthony Blinken nell’ottobre del 2022, chiedendo l’applicazione di sanzioni contro l’Algeria ai sensi del Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA), in quanto tali vendite di armi avrebbero contribuito a finanziare la guerra russa in Ucraina:

È fondamentale che il presidente Biden e la sua amministrazione si preparino a sanzionare coloro che cercano di finanziare il governo russo e la sua macchina da guerra attraverso l’acquisto di attrezzature militari (al-Arabiya, 29 settembre 2022).

Secondo alcune fonti, l’accordo da 7 miliardi di dollari potrebbe essere presto sostituito da un accordo da 12 a 17 miliardi di dollari, che vedrebbe la Russia fornire attrezzature militari all’Algeria per dieci anni (Asharq al-Awsat, 2 novembre 2022).

I nuovi modelli di caccia multiruolo Su-57 andrebbero ad arricchire l’attuale stock algerino di MiG-29 e Su-30 di fabbricazione russa, anche se le sanzioni che incidono sulla disponibilità di componenti elettronici e di altro tipo rendono difficile per la Russia soddisfare le proprie esigenze. Le scorte russe di armi, veicoli blindati, aerei da guerra, missili e munizioni sono al momento molto erose. Anche il personale di addestramento e manutenzione che normalmente accompagna i grandi trasferimenti di armi sarà probabilmente indisponibile per qualche tempo. Gli sforzi russi per recuperare le perdite sul campo di battaglia sono già ostacolati dalla carenza di manodopera nell’industria della difesa. È molto probabile che la Russia non sia in grado di rispettare gli impegni assunti nell’ambito dell’attuale accordo con l’Algeria, tanto meno di ampliarlo in futuro.

I ricavi delle esportazioni di armi russe sono già molto bassi quest’anno. La Russia impiegherà anni per ricostruire le proprie forze armate, indipendentemente dal successo o dal fallimento della guerra contro l’Ucraina. Nel frattempo, l’Algeria potrebbe rivolgersi alla Cina o alla Turchia per colmare il deficit di armi senza dover affrontare le complicazioni in materia di diritti umani che potrebbe comportare trattare con le nazioni occidentali (Middle East Eye, 1 settembre 2022). Altrimenti, ci sarà un’intensa competizione con altre nazioni africane e mediorientali che dipendono dall’industria bellica russa per armi, parti e munizioni. Se la Russia non sarà in grado di rifornire i suoi clienti, l’industria bellica russa potrebbe subire danni duraturi. Sulla base delle tattiche utilizzate nella guerra in Ucraina, potrebbe esserci una nuova enfasi globale sull’acquisto di tecnologia dei droni piuttosto che di sistemi d’arma convenzionali, e saranno i droni turchi Bayraktar a essere i più richiesti sulla base delle loro prestazioni in Ucraina.

Nel frattempo, la guerra ha minacciato le forniture alimentari dell’Algeria, pesantemente sovvenzionate, e all’inizio di quest’anno ha imposto un divieto locale sulle esportazioni di molte categorie di alimenti, privando l’Algeria di entrate. Si tratta di un’altra conseguenza collaterale della guerra tra Russia e Ucraina.

Previsioni

L’Algeria continuerà senza dubbio ad agire con cautela nel formulare le proprie relazioni estere: l’allineamento con la Russia e/o la Cina potrebbe facilmente trasformarsi in un’indesiderata passività politica e strategica. A questo proposito, Algeri sembra decisa a mantenere aperte le sue opzioni; nonostante la persistente amarezza in Algeria per il comportamento delle forze francesi durante la guerra d’indipendenza dell’Algeria (1954-1962), nelle ultime settimane sono state effettuate visite ad Algeri da parte di autorità francesi di alto livello, tra cui il primo ministro Élisabeth Borne e il presidente Macron.

Il presidente algerino Abdelmajid Tebboune dovrebbe recarsi a Mosca questo mese per firmare un accordo di partenariato strategico russo-algerino (Al-Monitor, 15 novembre 2022; al-Mayadeen [Beirut], 30 novembre 2022). La minaccia di sanzioni occidentali in caso di alleanza dell’Algeria con la Russia sembra aver attirato l’attenzione del governo algerino. Anche se l’attuazione di tali sanzioni è improbabile (con la prospettiva che alcune parti dell’Europa debbano affrontare un lungo e freddo inverno senza le forniture di gas algerino) la sola minaccia potrebbe almeno indurre Algeri a ripensare all’intensificazione della cooperazione con Mosca.

https://www.aberfoylesecurity.com/?p=4949

Russia’s Phantom Military Exercise in Algeria: Is the War in Ukraine Damaging Moscow’s Ability to Project Power and Influence Abroad? – by Andrew McGregor, AIS Special Report on Ukraine no. 8, December 2, 2022

[Andrew McGregor is Director at Aberfoyle International Security]

Over the last year, growing military ties between Russia and Algeria seemed to be at odds with Algeria’s traditionally non-aligned approach to international affairs. Algeria’s leadership seems intent, however, on continuing to pursue a policy of deriving maximum benefit from both the West and Russia, generating enormous revenues from providing gas to a desperate Europe while entering a military dalliance with Russia that requires little commitment from Algiers but promises access to modern weapons that could support Algeria’s determination to be regarded as a “regional power” by the international community.

“Exercise Desert Shield,” a mysterious two-week joint Russian-Algerian military exercise in the isolated Hammaguir region of Béchar in the Algerian desert suggests that Russia may be experiencing difficulty in providing both the arms and troops necessary to project Russian power and influence abroad as a result of its war on Ukraine.

On the evening of November 28, the day the exercise was to conclude, the Algerian Ministry of Defense used national television to make the surprising announcement that no such deployment had taken place: “This joint military exercise was scheduled as part of cooperation with the Russian army within the framework of counter-terrorism. However, it did not take place” (Observalgerie.com, November 29, 2022; Atalyar [Madrid], November 29, 2022).

The Ministry further suggested that such an exercise had never reached the organizational stage, but with detailed reports of such organization (including timing, numbers, location, scope, etc.) appearing in international media for nearly a year without refutation, the timing of the Ministry’s denial seems extremely late and exceedingly odd. At the time of publication, the Kremlin had not issued a comment on the affair.

Official Russian news source Sputnik reported on November 15 that the counter-terrorist exercise would begin the next day (Sputnik [Moscow], November 15, 2022). The announcement was strange, given that by November 15, the Russian Ministry of Defense would likely have been aware the exercise had either been cancelled or had never been approved by Algiers in the first place. Did Algiers cancel the exercise at the last minute under pressure from Europe and the United States, or were highly-trained members of the hard-pressed Russian military simply unavailable at the last minute? The former seems likelier, as the latter would indicate an almost unimaginable loss-of-face for the Russian military, especially as Defense Ministry agents and Wagner Group operatives seek to convince restless African states that Russia can be a reliable and professional ally in place of Western nations like France or the United States.

Diplomatic and International Consequences

Algeria’s growing ties to Russia, its status as the world’s third-largest purchaser of Russian arms and its refusal to condemn the Russian invasion of Ukraine led 17 Members of the European Parliament to call for a reassessment of EU relations with Algeria on November 17 (Euractiv.com, November 17, 2022). The sale of Russian arms provides badly-needed revenues Moscow needs to continue its war on Ukraine, but the catch is that Moscow’s battlefield needs must take precedence over military exports.

Well armed by Russia and other sources, Algeria’s 130,000-man military is both large and politically influential. An oil-revenue-powered willingness to deploy modern military weaponry helps ensure its sovereignty and secures its substantial energy reserves. Algeria, Africa’s largest exporter of natural gas, has been able to take advantage of Europe’s misguided energy “green shift” to fill its foreign exchange coffers at a time when Russia seeks to apply pressure on Western Europe by restricting oil and gas exports. Italy has been at the front of the European queue for Algerian gas, signing a deal in July to import billions of additional cubic metres via an undersea pipeline from the North African coast. The resulting windfall has helped Algeria double its military budget.

Morocco Reacts to Russians on its Borders

Moscow has been mildly supportive of Algeria in its diplomatic cold war with Morocco over the disputed status of the Western Sahara. Algeria’s arms buildup and military cooperation with Russia naturally alarms its western neighbor, though it is not without its own resources and contacts. Algeria and Morocco severed ties in August 2021 and Algeria’s plan to assume the largest military budget in Africa by increasing its defense budget by 130% in 2023 is of great concern in Rabat. To draw NATO’s attention to the matter, Moroccan media has tried to portray Russian military activities in Algeria as a threat to southern Europe.

While Algerian troops were supposed to be receiving Russian training, Moroccan paratroopers from the 2e Brigade d’Infanterie Parachutiste joined a company of Britain’s Parachute Regiment for “Exercise Jebel Sahara,” three weeks of training in November that included a six-day war game with live fire exercises. Morocco’s 2e Brigade’s operational history includes a confrontation with Algerian forces during the 1963 “Sand War.” Morocco also conducted a 25-day joint exercise with French forces in March 2022 in a new military zone along the border with Algeria.

Despite experiencing major differences since both nations achieved independence, Algeria and Morocco have avoided an all-out war, preferring to fight through proxies in the Western Sahara while using national media to snipe at the allegedly perfidious behavior of the other side.

Increased Algerian-Russian Military Cooperation

The first joint exercise involving Russia and Algeria occurred in October 2021, when Algerian forces joined counter-terrorist exercises conducted in North Ossetia. Less than a year later, one hundred Algerian troops were part of the September 2022 Vostok (“East”) combined arms exercise held in the Russian Far East. Algeria was the only African nation invited to participate, joining 50,000 troops, 140 warplanes and 60 ships from Russia, China, India, Belarus, Central Asian states, and several other Asian nations.

This Russian-sponsored recognition of Algeria’s military helped promote pro-Russian attitudes in parts of the Algerian officer corps. The exercises were observed in person by Vladimir Putin, turning them into a kind of show of support for Russia’s campaign in Ukraine. In Algiers, participation was confirmation that Algeria was now recognized as a “regional power.”

Though the French government expressed little interest in Algeria’s participation in the exercise, it alarmed former French foreign intelligence chief Alain Juillet, who expressed concern: “Very close to us, on the other side of the Mediterranean, there is a country that ultimately works with the Russians and that obviously does not agree with what is happening in Europe” (VA+, November 6, 2022).

Algerian-Russian Naval Exercises

Algeria’s Navy has also intensified cooperation with Russian naval forces in the Mediterranean. Joint tactical exercises in November 2021 were followed by a three-day visit to Algiers in July 2022 from two ships of the Russian Black Sea Fleet, the hydrographic/intelligence ship Kildin and the oil-tanker Vice Admiral Paromov. In September 2022, there were reports of a Russian Navy minesweeper participating in joint exercises with the Algerian navy out of the small port of Jijel. Still trying to perfect a balancing act between the West and East, the modern commercial port of Djen Djen (10 km from Jijel) hosted the American Arleigh Burke-class guided-missile destroyer USS Farragut on September 19 for a short training exercise with the Algerian navy.

In October a four-day Russian/Algerian exercise in the Mediterranean involved the Stoikiy (545) and the Soobrazitelny (531), both Stereguschchiy-class corvettes of Russia’s Baltic Fleet (TASS, October 21, 2022). Algeria is still awaiting delivery of several corvettes of this class from Russian shipyards, though under current conditions, delivery may occur well in the future, if at all.

Algeria has also expressed interest in acquiring four Russian Project 22160 patrol ships. However, the poor performance of these ships in the Ukraine conflict has forced the Russian Navy to abandon plans to build more ships of this class.

The Exercise that Never Was

Exercise Desert Shield was supposed to be the first time Russian troops have operated on Algerian soil, with some 80 to 100 Russian Special Forces members joining a similar number of Algerian troops. The exercise in Béchar was to focus on detecting and eliminating terrorist formations in desert conditions.

Only 50 kilometers from the tense border with regional rival Morocco, Béchar (known as Colomb-Béchar in colonial times) was home to a Foreign Legion post before it became the first home of France’s space and ballistic missile program in 1947. The base remained in the hands of the French Air Force until 1967 (five years after Algerian independence), when it was finally transferred to Algerian control under the terms of the 1962 Evian Accords. Most of France’s space program relocated to French Guiana.

According to reports, the exercise was to include training on the tactical use of Russian-made BMP infantry fighting vehicles (Atalayar [Madrid], November 15, 2022). Algeria is interested in purchasing the latest variant of the BMP, but enthusiasm may be dampened by the vehicle’s performance in Ukraine, where some 200 have been destroyed, abandoned or captured. Replacing these vehicles may cause a delay of several years before the manufacture of export versions can resume.

Political Influence May Follow Ammunition Supply

While Algeria would assert its foreign policy is strictly non-aligned, it is commonly viewed in the West as receptive to the influence of Russia and China. This, in consequence, determines the degree of cooperation and engagement Algeria experiences in its relations with the West.

A key question is how long Algiers is prepared to be seen as a possible or potential ally of a Russian nation that is unable or unwilling to extricate itself from a conflict that has had enormous costs in material, lives and reputation. Security partnerships are customarily sought with states with a proven history of military success. The failure so far of Russia’s armies, training and equipment to overcome a former Soviet republic does not increase its attractiveness in this regard.

Trade is in decline between Russia and Algeria while the US remains the largest source of foreign direct investment in Algeria. China is a rival to Russia’s wooing of Algeria, convincing Algiers to sign on to its “Belt and Road Initiative” (a.k.a. the New Silk Road) as well as agreeing to a $7 billion phosphate extraction scheme. Both Algeria and Morocco are major consumers of Chinese arms; Algeria’s navy operates three Chinese-built Adhafer-class frigates and is awaiting delivery of six Chinese Type 056-class corvettes. Morocco and Algeria have also both purchased Chinese-made military drones.

Last year’s deal enabling an Algerian purchase of $7 billion worth of Russian arms, including advanced fifth-generation Su-57 multi-role fighter-jets, alarmed many members of the US Congress. An October 2022 letter to Secretary of State Anthony Blinken from a bipartisan group of US congressmen called for sanctions against Algeria under the Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA) on the grounds that such arms sales would help finance the Russian war in Ukraine:
```
It is critical that President Biden and his administration prepare to sanction those who attempt to fund the Russian government, and its war machine, through the purchase of military equipment (al-Arabiya, September 29, 2022).
```
Some sources suggest the $7 billion deal may soon be supplanted by a $12 to $17 billion agreement that would see Russia provide military supplies to Algeria for ten years (Asharq al-Awsat, November 2, 2022).

The new model Su-57 multi-role fighters would augment Algeria’s existing stock of Russian-made MiG-29 and Su-30 fighter-jets, though sanctions affecting the availability of electronic and other parts are making it difficult for Russia to meet its own needs. Russia’s stocks of arms, armored vehicles, warplanes, missiles and ammunition are greatly depleted at the moment. The training and maintenance personnel that normally accompany large transfers of arms will also likely be unavailable for some time. Russian efforts to make up its battlefield losses are already hindered by manpower shortages in the defense industry. There is every chance Russia will not be able to meet its commitments under the existing deal with Algeria, much less expand it going forward.

Export revenues for Russian arms are already well off this year. It will take years for Russia to rebuild its military regardless of the success or failure of its war on Ukraine. In the meantime, Algeria might turn to China or Turkey to make up the arms deficit without having to deal with the human rights complications that might be involved in dealing with Western nations (Middle East Eye, September 1, 2022). Otherwise, there will be intense competition with other African and Middle Eastern nations reliant on the Russian arms industry for weapons, parts and ammunition. If Russia is unable to supply its clients, there may be lasting damage to the Russian arms industry. Based on tactics being used in the Ukraine war, there may be a new global emphasis on purchasing drone technology rather than conventional weapons systems, and it will be Turkey’s Bayraktar drones that will be in the highest demand based on their performance in Ukraine.

In the meantime, the war has threatened Algeria’s heavily subsidized food supply and forced a local ban on exports of many categories of food earlier this year, depriving Algeria of revenues. It is yet another collateral consequence of Russia’s war on Ukraine.

Forecast

Algeria will undoubtedly continue to act cautiously when formulating its foreign relations – alignment with Russia and/or China could easily turn into an unwanted political and strategic liability. In this respect, Algiers appears determined to keep its options open; despite lingering bitterness in Algeria over the conduct of French forces during Algeria’s War of Independence (1954-1962), high-ranking French authorities have made visits to Algiers in recent weeks, including Prime Minister Élisabeth Borne and President Macron.

Algerian president Abdelmajid Tebboune is scheduled to visit Moscow this month to sign an agreement concerning a Russian-Algerian strategic partnership (Al-Monitor, November 15, 2022; al-Mayadeen [Beirut], November 30, 2022). The threat of Western sanctions in the event of an Algerian alliance with Russia appears to have caught the attention of Algeria’s government. Even if implementation of such sanctions is unlikely with the prospect of parts of Europe facing a long, cold winter without Algerian gas deliveries, the threat alone may at least make Algiers think twice about intensifying cooperation with Moscow.

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3 gennaio 2023

Conflitto Russo-Ucraino
Resoconto dell’incontro del Presidente Joe Biden con il Presidente della Repubblica Popolare Cinese Xi Jinping

Casa Bianca, 14 novembre 2022

Il 14 novembre il Presidente Joseph R. Biden Jr. ha incontrato il Presidente Xi Jinping della Repubblica Popolare Cinese (RPC) a Bali, in Indonesia. I due leader hanno parlato apertamente delle rispettive priorità e intenzioni su una serie di questioni. Il Presidente Biden ha spiegato che gli Stati Uniti continueranno a competere vigorosamente con la RPC, anche investendo nelle fonti di forza interne e allineando gli sforzi con gli alleati e i partner in tutto il mondo. Ha ribadito che questa competizione non deve sfociare in un conflitto e ha sottolineato che Stati Uniti e Cina devono gestire la competizione in modo responsabile e mantenere linee di comunicazione aperte. I due leader hanno discusso dell’importanza di sviluppare principi che facciano progredire questi obiettivi e hanno incaricato i loro gruppi di lavoro di discuterne ulteriormente.

Il Presidente Biden ha sottolineato che gli Stati Uniti e la Cina devono collaborare per affrontare le sfide transnazionali – come il cambiamento climatico, la stabilità macroeconomica globale, compresa la riduzione del debito, la sicurezza sanitaria e la sicurezza alimentare globale – perché questo è ciò che la comunità internazionale si aspetta. I due leader hanno concordato di conferire ai principali alti funzionari il potere di mantenere la comunicazione e approfondire gli sforzi costruttivi su queste e altre questioni. Hanno accolto con favore gli sforzi in corso per affrontare questioni specifiche nelle relazioni bilaterali tra Stati Uniti e Cina e hanno incoraggiato ulteriori progressi in questi meccanismi esistenti, anche attraverso gruppi di lavoro congiunti. Hanno inoltre sottolineato l’importanza dei legami tra i cittadini degli Stati Uniti e della RPC.

Il Presidente Biden ha espresso preoccupazione per le pratiche della RPC nello Xinjiang, in Tibet e a Hong Kong, e per i diritti umani in generale. Per quanto riguarda Taiwan, ha spiegato in dettaglio che la nostra politica di una sola Cina non è cambiata, che gli Stati Uniti si oppongono a qualsiasi modifica unilaterale dello status quo da entrambe le parti e che il mondo ha interesse a mantenere la pace e la stabilità nello Stretto di Taiwan. Ha sollevato le obiezioni degli Stati Uniti alle azioni coercitive e sempre più aggressive della Repubblica Popolare Cinese nei confronti di Taiwan, che minano la pace e la stabilità attraverso lo Stretto di Taiwan e nella regione in generale, mettendo a rischio la prosperità globale. Il Presidente Biden ha inoltre espresso la sua preoccupazione per le pratiche economiche non di mercato della Cina, che danneggiano i lavoratori e le famiglie americane e di tutto il mondo. Ha sottolineato ancora una volta che è una priorità per noi risolvere i casi di cittadini americani ingiustamente detenuti o soggetti a divieti di uscita in Cina.

I due leader hanno avuto uno scambio di opinioni sulle principali sfide regionali e globali. Il Presidente Biden ha sollevato la brutale guerra della Russia contro l’Ucraina e le irresponsabili minacce della Russia di usare il nucleare. Il Presidente Biden e il Presidente Xi hanno ribadito il loro accordo sul fatto che una guerra nucleare non dovrebbe mai essere combattuta e non può mai essere vinta e hanno sottolineato la loro opposizione all’uso o alla minaccia di usare armi nucleari in Ucraina. Il Presidente Biden ha inoltre espresso preoccupazione per il comportamento provocatorio della Repubblica Democratica Popolare di Corea, ha osservato che tutti i membri della comunità internazionale hanno interesse a incoraggiare la Repubblica Democratica Popolare di Corea ad agire in modo responsabile e ha sottolineato il fermo impegno degli Stati Uniti a difendere i nostri alleati dell’Indo-Pacifico.

I due leader hanno concordato che il Segretario di Stato Blinken si recherà in Cina per dare seguito alle discussioni.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/14/readout-of-president-joe-bidens-meeting-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic-of-china/

Osservazioni del Presidente Biden e del Presidente della Repubblica Popolare Cinese Xi Jinping prima dell’incontro bilaterale

di Joe Biden e Xi Jinping, Mulia Hotel Bali, Indonesia, 14 novembre 2022

PRESIDENTE BIDEN: Bene, Presidente Xi, sono davvero felice di poterla rivedere di persona. Abbiamo trascorso molto tempo insieme, ai tempi in cui eravamo entrambi vicepresidenti, ed è davvero bello vederla.

Nel corso degli anni, e da quando sono diventato Presidente, abbiamo avuto una serie di conversazioni schiette e utili. È stato così gentile da chiamarmi per congratularsi con me, e anch’io mi congratulo con lei. Credo però che non ci sia modo di sostituire le discussioni faccia a faccia.

E come sa, mi impegno a mantenere aperte le linee di comunicazione tra lei e me personalmente, ma anche tra i nostri governi in generale, perché i nostri due Paesi hanno tante cose da affrontare.

In qualità di leader delle nostre due nazioni, condividiamo la responsabilità, a mio avviso, di dimostrare che la Cina e gli Stati Uniti sono in grado di gestire le nostre differenze, di evitare che la competizione si trasformi in un conflitto e di trovare il modo di lavorare insieme su questioni globali urgenti che richiedono la nostra cooperazione reciproca.

E credo che questo sia fondamentale per il bene dei nostri due Paesi e della comunità internazionale. Questa è stata la chiave del tema della riunione della COP27, dove ho parlato venerdì. E discuteremo insieme di molte di queste sfide, spero, nelle prossime ore.

Il mondo si aspetta, credo, che la Cina e gli Stati Uniti svolgano ruoli chiave nell’affrontare le sfide globali, dai cambiamenti climatici all’insicurezza alimentare, e che siamo in grado di lavorare insieme.

Gli Stati Uniti sono pronti a fare proprio questo, a lavorare con voi, se questo è il vostro desiderio.

Quindi, Presidente Xi, sono ansioso di continuare il dialogo aperto e onesto che abbiamo sempre avuto. E la ringrazio per l’opportunità.

PRESIDENTE XI: Signor Presidente, è un piacere vederla. L’ultima volta che ci siamo incontrati è stato nel 2017, durante il World Economic Forum di Davos. Erano già passati più di cinque anni.

Da quando ha assunto la presidenza, abbiamo mantenuto la comunicazione tramite videoconferenze, telefonate e lettere. Ma nessuna di queste può davvero sostituire gli scambi faccia a faccia. E oggi, finalmente, abbiamo questo incontro faccia a faccia.

Dal contatto iniziale e dall’instaurazione delle relazioni diplomatiche a oggi, la Cina e gli Stati Uniti hanno attraversato più di 50 anni ricchi di eventi. Abbiamo acquisito esperienza e imparato lezioni.

La storia è il miglior libro di testo, quindi dovremmo prenderla come uno specchio e lasciare che guidi il futuro.

Attualmente, le relazioni tra Cina e Stati Uniti si trovano in una situazione che ci preoccupa molto, perché non corrisponde agli interessi fondamentali dei nostri due Paesi e dei nostri popoli e non è ciò che la comunità internazionale si aspetta da noi.

In qualità di leader dei due principali Paesi, dobbiamo tracciare la giusta rotta per le relazioni tra Cina e Stati Uniti. Dobbiamo trovare la giusta direzione per il futuro delle relazioni bilaterali ed elevarle.

Un uomo di Stato deve pensare e sapere dove condurre il proprio Paese. Dovrebbe anche pensare e sapere come andare d’accordo con altri Paesi e con il mondo intero.

In questo tempo e in quest’epoca si stanno verificando grandi cambiamenti come mai prima d’ora. L’umanità si trova ad affrontare sfide senza precedenti. Il mondo è giunto a un bivio. Dove andare da qui – questa è una domanda che non è solo nella nostra mente, ma anche in quella di tutti i Paesi.

Il mondo si aspetta che la Cina e gli Stati Uniti gestiscano correttamente le relazioni. E il nostro incontro ha attirato l’attenzione del mondo.

Dobbiamo quindi lavorare con tutti i Paesi per dare maggiore speranza alla pace nel mondo, maggiore fiducia nella stabilità globale e maggiore impulso allo sviluppo comune.

Nel nostro incontro di oggi, sono pronto ad avere – come abbiamo sempre fatto – un candido e approfondito scambio di opinioni con voi su questioni di importanza strategica nelle relazioni Cina-Stati Uniti e sulle principali questioni globali e regionali.

Sono ansioso di lavorare con lei, signor Presidente, per riportare le relazioni Cina-Stati Uniti sul binario di una crescita sana e stabile, a beneficio dei nostri due Paesi e del mondo intero.

Grazie.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/14/readout-of-president-joe-bidens-meeting-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic-of-china/

Readout of President Joe Biden’s Meeting with President Xi Jinping of the People’s Republic of China

The White House, 14 November 2022

President Joseph R. Biden, Jr. met on November 14 with President Xi Jinping of the People’s Republic of China (PRC), in Bali, Indonesia. The two leaders spoke candidly about their respective priorities and intentions across a range of issues. President Biden explained that the United States will continue to compete vigorously with the PRC, including by investing in sources of strength at home and aligning efforts with allies and partners around the world. He reiterated that this competition should not veer into conflict and underscored that the United States and China must manage the competition responsibly and maintain open lines of communication. The two leaders discussed the importance of developing principles that would advance these goals and tasked their teams to discuss them further.

President Biden underscored that the United States and China must work together to address transnational challenges – such as climate change, global macroeconomic stability including debt relief, health security, and global food security – because that is what the international community expects. The two leaders agreed to empower key senior officials to maintain communication and deepen constructive efforts on these and other issues. They welcomed ongoing efforts to address specific issues in U.S.-China bilateral relations, and encouraged further progress in these existing mechanisms, including through joint working groups. They also noted the importance of ties between the people of the United States and the PRC.

President Biden raised concerns about PRC practices in Xinjiang, Tibet, and Hong Kong, and human rights more broadly. On Taiwan, he laid out in detail that our one China policy has not changed, the United States opposes any unilateral changes to the status quo by either side, and the world has an interest in the maintenance of peace and stability in the Taiwan Strait. He raised U.S. objections to the PRC’s coercive and increasingly aggressive actions toward Taiwan, which undermine peace and stability across the Taiwan Strait and in the broader region, and jeopardize global prosperity. President Biden also raised ongoing concerns about China’s non-market economic practices, which harm American workers and families, and workers and families around the world. He again underscored that it is a priority for us to resolve the cases of American citizens who are wrongfully detained or subject to exit bans in China

The two leaders exchanged views on key regional and global challenges. President Biden raised Russia’s brutal war against Ukraine and Russia’s irresponsible threats of nuclear use. President Biden and President Xi reiterated their agreement that a nuclear war should never be fought and can never be won and underscored their opposition to the use or threat of use of nuclear weapons in Ukraine. President Biden also raised concerns about the DPRK’s provocative behavior, noted all members of the international community have an interest in encouraging the DPRK to act responsibly, and underscored the United States’ ironclad commitment to defending our Indo-Pacific Allies.

The two leaders agreed that Secretary of State Blinken will visit China to follow up on their discussions.

Remarks by President Biden and President Xi Jinping of the People’s Republic of China Before Bilateral Meeting

di Joe Biden and Xi Jingpin, Mulia Hotel Bali, Indonesia, 14 November 2022

PRESIDENT BIDEN: Well, President Xi, it’s — I’m really glad to be able to see you again in person. We spent a lot of time together and — back in the days when we were both vice presidents, and it’s just great to see you.

And you and I have had a number of candid and useful conversations over the years and since I became President as well. You were kind enough to call me to congratulate me, and I congratulate you as well. And I believe there’s little substitute, though, for — to face-to-face discussions.

And as you know, I’m committed to keeping the lines of communications open between you and me personally but our governments across the board, because our two countries are — have so much that we have an opportunity to deal with.

As the leaders of our two nations, we share a responsibility, in my view, to show that China and the United States can manage our differences, prevent competition from becoming anything ever near conflict, and to find ways to work together on urgent global issues that require our mutual cooperation.

And I believe this is critical for the sake of our two countries and the international community. This — this was a key to the theme of the COP27 meeting, where I spoke on Friday. And we’ll be discussing a lot of these challenges together, I hope, in the next couple hours.

And the world expects, I believe, China and the United States to play key roles in addressing global challenges, from climate changes, to food insecurity, and to — for us to be able to work together.

The United States stands ready to do just that — work with you — if that’s what you desire.

So, President Xi, I look forward to our continuing and ongoing open and honest dialogue we’ve always had. And I thank you for the opportunity.

PRESIDENT XI: (As interpreted.) Mr. President, it’s good to see you. The last time we met was in 2017, during the World Economic Forum in Davos. That was already more than five years ago.

Since you assumed the presidency, we have maintained communication via video conferences, phone calls, and letters. But none of them can really substitute for face-to-face exchanges. And today, we finally have this face-to-face meeting.

From the initial contact and the establishment of diplomatic relations to today, China and the United States have gone through 50-plus eventful years. We have gained experience, and we’ve also learned lessons.

History is the best textbook, so we should take history as a mirror and let it guide the future.

Currently, the China-U.S. relationship is in such a situation that we all care a lot about it, because this is not the fundamental interests of our two countries and peoples and it is not what the international community expects us.

As leaders of the two major countries, we need to chart the right course for the China-U.S. relationship. We need to find the right direction for the bilateral relationship going forward and elevate the relationship.

A statesman should think about and know where to lead his country. He should also think about and know how to get along with other countries and the wider world.

Well, in this time and age, great changes are unfolding in ways like never before. Humanity are confronted with unprecedented challenges. The world has come to a crossroads. Where to go from here — this is a question that is not only on our mind but also on the mind of all countries.

The world expects that China and the United States will properly handle the relationship. And for our meeting, it has attracted the world’s attention.

So, we need to work with all countries to bring more hope to world peace, greater confidence in global stability, and stronger impetus to common development.

In our meeting today, I’m ready to have a candid — as we always did — have a candid and in-depth exchange of views with you on issues of strategic importance in China-U.S. relations and on major global and regional issues.

I look forward to working with you, Mr. President, to bring China-U.S. relations back to the track of healthy and stable growth to the benefit of our two countries and the world as a whole.

Thank you.

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2 dicembre 2022

Politica
Il Presidente Xi Jinping incontra il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden a Bali

Ministero degli Affari Esteri della Repubblica Popolare Cinese, 14 novembre 2022

Nel pomeriggio del 14 novembre, ora locale, il Presidente Xi Jinping ha incontrato il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden a Bali, in Indonesia. I due presidenti hanno avuto un sincero e approfondito scambio di opinioni su questioni di importanza strategica nelle relazioni tra Cina e Stati Uniti e sulle principali questioni globali e regionali.

Il Presidente Xi ha sottolineato che lo stato attuale delle relazioni Cina-Stati Uniti non è nell’interesse fondamentale dei due Paesi e dei due popoli e non è quello che la comunità internazionale si aspetta. La Cina e gli Stati Uniti devono avere un senso di responsabilità per la storia, per il mondo e per il popolo, esplorare il modo giusto per andare d’accordo nella nuova era, mettere le relazioni sulla giusta rotta e riportarle sul binario di una crescita sana e stabile a beneficio dei due Paesi e del mondo intero.

Il Presidente Xi ha illustrato il 20° Congresso nazionale del Partito Comunista Cinese (PCC) e i suoi risultati principali. Ha sottolineato che le politiche interne ed estere del PCC e del governo cinese sono aperte e trasparenti, con intenzioni strategiche chiaramente dichiarate e trasparenti e grande continuità e stabilità. Stiamo portando avanti il ringiovanimento della nazione cinese su tutti i fronti attraverso un percorso cinese di modernizzazione, basando i nostri sforzi sull’obiettivo di soddisfare le aspirazioni della gente a una vita migliore, perseguendo senza sosta la riforma e l’apertura e promuovendo la costruzione di un’economia globale aperta. La Cina rimane ferma nel perseguire una politica estera indipendente di pace, decide sempre la propria posizione e il proprio atteggiamento in base al merito delle questioni e sostiene la risoluzione pacifica delle controversie attraverso il dialogo e la consultazione. La Cina si impegna ad approfondire ed espandere i partenariati globali, a salvaguardare il sistema internazionale con le Nazioni Unite al centro e l’ordine internazionale sostenuto dal diritto internazionale, e a costruire una comunità con un futuro condiviso per l’umanità. La Cina continuerà a impegnarsi per uno sviluppo pacifico, aperto e vantaggioso, a partecipare e contribuire allo sviluppo globale e a perseguire uno sviluppo comune con i Paesi di tutto il mondo.

Il Presidente Xi ha sottolineato che il mondo si trova a un punto di svolta importante nella storia. I Paesi devono affrontare sfide senza precedenti e cogliere opportunità senza precedenti. Questo è il contesto più ampio in cui dobbiamo vedere e gestire le relazioni Cina-Stati Uniti. Le relazioni tra Cina e Stati Uniti non devono essere un gioco a somma zero, in cui una parte supera la concorrenza o prospera a spese dell’altra. I successi di Cina e Stati Uniti sono opportunità, non sfide, per l’altro. Il mondo è abbastanza grande perché i due Paesi possano svilupparsi e prosperare insieme. Le due parti dovrebbero avere una percezione corretta delle rispettive politiche interne ed estere e delle intenzioni strategiche. Le interazioni tra Cina e Stati Uniti dovrebbero essere definite dal dialogo e dalla cooperazione win-win, non dal confronto e dalla competizione a somma zero. Il Presidente Xi ha dichiarato di prendere molto sul serio la dichiarazione “cinque no” del Presidente Biden. La Cina non cerca di cambiare l’ordine internazionale esistente, né di interferire negli affari interni degli Stati Uniti, e non ha intenzione di sfidarli o di sostituirli. Le due parti devono rispettarsi reciprocamente, coesistere in pace, perseguire una cooperazione vantaggiosa per tutti e lavorare insieme per garantire che le relazioni Cina-Stati Uniti procedano sulla giusta rotta senza perdere la direzione o la velocità, e ancor meno entrare in collisione. L’osservanza delle norme fondamentali delle relazioni internazionali e dei tre comunicati congiunti sino-statunitensi è di vitale importanza per le due parti per gestire le differenze e i disaccordi e per evitare scontri e conflitti; anzi, è il più importante guardrail e rete di sicurezza per le relazioni Cina-Stati Uniti.

Il Presidente Xi ha illustrato in modo esauriente l’origine della questione di Taiwan e la posizione di principio della Cina. Ha sottolineato che la questione di Taiwan è al centro degli interessi fondamentali della Cina, il fondamento politico delle relazioni tra Cina e Stati Uniti e la prima linea rossa da non oltrepassare nelle relazioni tra Cina e Stati Uniti. Risolvere la questione di Taiwan è una questione che riguarda i cinesi e gli affari interni della Cina. È aspirazione comune del popolo e della nazione cinese realizzare la riunificazione nazionale e salvaguardare l’integrità territoriale. Chiunque cerchi di separare Taiwan dalla Cina violerà gli interessi fondamentali della nazione cinese; il popolo cinese non lo permetterà assolutamente! Speriamo di vedere, e siamo da sempre impegnati per la pace e la stabilità attraverso lo Stretto di Taiwan, ma la pace e la stabilità attraverso lo Stretto e “l’indipendenza di Taiwan” sono inconciliabili come l’acqua e il fuoco. Ci auguriamo che gli Stati Uniti facciano seguire alle parole i fatti e rispettino la politica di una sola Cina e i tre comunicati congiunti. Il Presidente Biden ha detto in molte occasioni che gli Stati Uniti non sostengono “l’indipendenza di Taiwan” e non hanno intenzione di usare Taiwan come strumento per cercare vantaggi nella competizione con la Cina o per contenere la Cina. Ci auguriamo che la parte statunitense agisca sulla base di questa assicurazione per ottenere effetti concreti.

Il Presidente Xi ha osservato che la libertà, la democrazia e i diritti umani sono la ricerca comune dell’umanità e anche la ricerca incrollabile del PCC. Così come gli Stati Uniti hanno una democrazia di tipo americano, la Cina ha una democrazia di tipo cinese; entrambe si adattano alle rispettive condizioni nazionali. La democrazia popolare a processo completo praticata in Cina si basa sulla realtà, sulla storia e sulla cultura del Paese e riflette la volontà popolare. Ne siamo molto orgogliosi. Nessun Paese ha un sistema democratico perfetto e c’è sempre bisogno di sviluppo e miglioramento. Le differenze specifiche tra le due parti possono essere risolte attraverso la discussione, ma solo con il presupposto dell’uguaglianza. La cosiddetta narrazione “democrazia contro autoritarismo” non è la caratteristica distintiva del mondo di oggi, né tanto meno rappresenta la tendenza dei tempi.

Il Presidente Xi ha sottolineato che i due Paesi seguono strade diverse: mentre gli Stati Uniti praticano il capitalismo, la Cina pratica il socialismo. Questa differenza non è una novità e continuerà ad esistere. La leadership del PCC e il sistema socialista cinese godono del sostegno di 1,4 miliardi di persone. Sono la garanzia fondamentale per lo sviluppo e la stabilità della Cina. Affinché Cina e Stati Uniti vadano d’accordo, è fondamentale riconoscere e rispettare questa differenza. Nessuna delle due parti dovrebbe cercare di plasmare l’altra a propria immagine e somiglianza, né cercare di cambiare o addirittura sovvertire il sistema dell’altra. Invece di parlare in un modo e agire in un altro, gli Stati Uniti devono onorare i loro impegni con azioni concrete.

Il Presidente Xi ha sottolineato che Cina e Stati Uniti sono due grandi Paesi con storie, culture, sistemi sociali e percorsi di sviluppo diversi. Ci sono state e continueranno ad esserci differenze tra i due Paesi. Tali differenze non devono diventare un ostacolo alla crescita delle relazioni Cina-Stati Uniti. Nel mondo c’è sempre competizione, ma la competizione dovrebbe servire a imparare l’uno dall’altro per migliorare se stessi e progredire insieme, non ad abbattere gli altri in un gioco a somma zero. La nazione cinese ha l’orgogliosa tradizione di difendere se stessa. La repressione e il contenimento non faranno altro che rafforzare la volontà e il morale del popolo cinese. L’avvio di una guerra commerciale o tecnologica, la costruzione di muri e barriere, la spinta a disaccoppiare e separare le catene di approvvigionamento sono contrari ai principi dell’economia di mercato e minano le regole del commercio internazionale. Questi tentativi non servono gli interessi di nessuno. Ci opponiamo alla politicizzazione e alla strumentalizzazione dei legami economici e commerciali e degli scambi scientifici e tecnologici. Nelle circostanze attuali, la Cina e gli Stati Uniti condividono più, e non meno, interessi comuni. È nel nostro reciproco e fondamentale interesse evitare conflitti e scontri e raggiungere una coesistenza pacifica. Le due economie sono profondamente integrate ed entrambe devono affrontare nuovi compiti di sviluppo. È nel nostro interesse reciproco beneficiare del reciproco sviluppo. È anche nel nostro reciproco interesse promuovere la ripresa globale post-COVID, affrontare il cambiamento climatico e risolvere le questioni regionali attraverso il coordinamento e la cooperazione tra Cina e Stati Uniti. Le due parti devono rispettarsi reciprocamente, perseguire il vantaggio reciproco, concentrarsi sul quadro generale e alimentare un’atmosfera sana e relazioni stabili per la cooperazione.

Il Presidente Biden ha sottolineato che conosce il Presidente Xi da molti anni e ha mantenuto una comunicazione regolare, ma nulla può sostituire il tipo di incontro faccia a faccia di oggi. Il Presidente Biden si è congratulato con il Presidente Xi per la sua rielezione a Segretario Generale del Comitato Centrale del PCC. Come due grandi Paesi, gli Stati Uniti e la Cina hanno la responsabilità di mantenere un rapporto costruttivo. Gli Stati Uniti si impegnano a mantenere aperti i canali di comunicazione tra i due presidenti e a tutti i livelli di governo, in modo da consentire conversazioni sincere sulle questioni su cui le due parti sono in disaccordo, e rafforzare la cooperazione necessaria e svolgere un ruolo chiave nell’affrontare il cambiamento climatico, la sicurezza alimentare e altre importanti sfide globali. Questo è di vitale importanza per i due Paesi e i due popoli, e anche molto importante per il mondo intero. Il Presidente Biden ha ribadito che una Cina stabile e prospera è un bene per gli Stati Uniti e per il mondo. Gli Stati Uniti rispettano il sistema cinese e non cercano di cambiarlo. Gli Stati Uniti non cercano una nuova guerra fredda, non cercano di rivitalizzare le alleanze contro la Cina, non sostengono “l’indipendenza di Taiwan”, non sostengono “due Cine” o “una Cina, una Taiwan” e non hanno intenzione di avere un conflitto con la Cina. Gli Stati Uniti non hanno intenzione di cercare un “disaccoppiamento” dalla Cina, di fermare lo sviluppo economico cinese o di contenere la Cina.

Il Presidente Biden ha affermato che il modo in cui si sviluppano le relazioni tra Stati Uniti e Cina è di importanza cruciale per il futuro del mondo. Gli Stati Uniti e la Cina hanno la responsabilità condivisa di dimostrare al mondo che sono in grado di gestire le loro differenze, evitando e prevenendo che le incomprensioni e le percezioni errate o la feroce competizione sfocino in scontri o conflitti. Gli Stati Uniti condividono l’opinione che sia necessario elaborare i principi che guidano le relazioni tra Stati Uniti e Cina. I due gruppi possono continuare a discutere sulla base delle intese comuni già esistenti e cercare di raggiungere un accordo in tempi brevi. Il governo statunitense è impegnato nella politica di una sola Cina. Non vuole usare la questione di Taiwan come strumento per contenere la Cina e spera di vedere pace e stabilità attraverso lo Stretto di Taiwan.

I due presidenti hanno concordato che i rispettivi team diplomatici dovranno mantenere una comunicazione strategica e condurre consultazioni regolari; i loro team finanziari continueranno il dialogo e il coordinamento sulle politiche macroeconomiche, i legami economici e il commercio; i due Paesi lavoreranno congiuntamente per il successo della 27esima Conferenza delle Parti della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici. Le due parti hanno raggiunto intese comuni sulla conduzione del dialogo e della cooperazione in materia di salute pubblica, agricoltura e sicurezza alimentare. Hanno concordato di fare buon uso del gruppo di lavoro congiunto Cina-Stati Uniti per promuovere la risoluzione di più questioni. Hanno inoltre convenuto che lo scambio di persone è molto importante e hanno deciso di incoraggiare l’espansione di tale scambio in tutti i settori.

I due presidenti hanno anche scambiato opinioni sulla crisi ucraina e su altre questioni. Il Presidente Xi ha sottolineato che la Cina è molto preoccupata per l’attuale situazione in Ucraina. Ha ricordato i quattro punti su ciò che deve essere fatto che aveva proposto subito dopo lo scoppio della crisi e le quattro cose che la comunità internazionale deve fare insieme che aveva suggerito di recente. Di fronte a una crisi globale e composita come quella ucraina, è importante riflettere seriamente su quanto segue: in primo luogo, i conflitti e le guerre non producono vincitori; in secondo luogo, non esiste una soluzione semplice a una questione complessa; in terzo luogo, è necessario evitare il confronto tra i principali Paesi. La Cina si è sempre schierata dalla parte della pace e continuerà a incoraggiare i colloqui di pace. Sosteniamo e attendiamo con ansia la ripresa dei colloqui di pace tra Russia e Ucraina. Allo stesso tempo, ci auguriamo che gli Stati Uniti, la NATO e l’UE conducano dialoghi globali con la Russia.

Entrambi i Presidenti hanno considerato l’incontro approfondito, sincero e costruttivo. Hanno incaricato i loro gruppi di lavoro di seguire e attuare prontamente le importanti intese comuni raggiunte tra loro e di intraprendere azioni concrete per riportare le relazioni tra Cina e Stati Uniti sul binario di uno sviluppo costante. I due presidenti hanno concordato di mantenere contatti regolari.

All’incontro erano presenti, tra gli altri, Ding Xuexiang, Wang Yi e He Lifeng.

https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/202211/t20221114_10974686.html

President Xi Jinping Meets with U.S. President Joe Biden in Bali

Ministry of Foreign Affairs of PRC, 14 November 2022

On the afternoon of 14 November local time, President Xi Jinping had a meeting with U.S. President Joe Biden in Bali, Indonesia. The two presidents had a candid and in-depth exchange of views on issues of strategic importance in China-U.S. relations and on major global and regional issues.

President Xi pointed out the current state of China-U.S. relations is not in the fundamental interests of the two countries and peoples, and is not what the international community expects. China and the United States need to have a sense of responsibility for history, for the world and for the people, explore the right way to get along with each other in the new era, put the relationship on the right course, and bring it back to the track of healthy and stable growth to the benefit of the two countries and the world as a whole.

President Xi expounded on the 20th National Congress of the Communist Party of China (CPC) and its key outcomes. He pointed out that the domestic and foreign policies of the CPC and the Chinese government are open and transparent, with clearly stated and transparent strategic intentions and great continuity and stability. We are advancing the rejuvenation of the Chinese nation on all fronts through a Chinese path to modernization, basing our efforts on the goal of meeting people’s aspirations for a better life, unswervingly pursuing reform and opening-up, and promoting the building of an open global economy. China remains firm in pursuing an independent foreign policy of peace, always decides its position and attitude based on the merits of issues, and advocates resolving disputes peacefully through dialogue and consultation. China is committed to deepening and expanding global partnerships, safeguarding the international system with the United Nations at its core and the international order underpinned by international law, and building a community with a shared future for mankind. China will stay committed to peaceful development, open development and win-win development, participate in and contribute to global development, and pursue common development with countries across the world.

President Xi pointed out that the world is at a major inflection point in history. Countries need to both tackle unprecedented challenges and seize unprecedented opportunities. This is the larger context in which we should view and handle China-U.S. relations. China-U.S. relations should not be a zero-sum game where one side out-competes or thrives at the expense of the other. The successes of China and the United States are opportunities, not challenges, for each other. The world is big enough for the two countries to develop themselves and prosper together. The two sides should form a correct perception of each other’s domestic and foreign policies and strategic intentions. China-U.S. interactions should be defined by dialogue and win-win cooperation, not confrontation and zero-sum competition. President Xi said that he takes very seriously President Biden’s “five-noes” statement. China does not seek to change the existing international order or interfere in the internal affairs of the United States, and has no intention to challenge or displace the United States. The two sides should respect each other, coexist in peace, pursue win-win cooperation, and work together to ensure that China-U.S. relations move forward on the right course without losing direction or speed, still less having a collision. Observing the basic norms of international relations and the three Sino-U.S. joint communiqués is vitally important for the two sides to manage differences and disagreements and prevent confrontation and conflict; indeed, it is the most important guardrail and safety net for China-U.S. relations.

President Xi gave a full account of the origin of the Taiwan question and China’s principled position. He stressed that the Taiwan question is at the very core of China’s core interests, the bedrock of the political foundation of China-U.S. relations, and the first red line that must not be crossed in China-U.S. relations. Resolving the Taiwan question is a matter for the Chinese and China’s internal affair. It is the common aspiration of the Chinese people and nation to realize national reunification and safeguard territorial integrity. Anyone that seeks to split Taiwan from China will be violating the fundamental interests of the Chinese nation; the Chinese people will absolutely not let that happen! We hope to see, and are all along committed to, peace and stability across the Taiwan Strait, but cross-Strait peace and stability and “Taiwan independence” are as irreconcilable as water and fire. We hope that the U.S. side will match its words with action and abide by the one-China policy and the three joint communiqués. President Biden has said on many occasions that the United States does not support “Taiwan independence” and has no intention to use Taiwan as a tool to seek advantages in competition with China or to contain China. We hope that the U.S. side will act on this assurance to real effect.

President Xi noted that freedom, democracy and human rights are the common pursuit of humanity and also the unwavering pursuit of the CPC. Just as the United States has American-style democracy, China has Chinese-style democracy; both fit their respective national conditions. The whole-process people’s democracy practiced in China is based on the country’s reality, history and culture, and it reflects people’s will. We take great pride in it. No country has a perfect democratic system, and there is always a need for development and improvement. The specific differences between the two sides can be worked out through discussion, but only on the precondition of equality. The so-called “democracy versus authoritarianism” narrative is not the defining feature of today’s world, still less does it represent the trend of the times.

President Xi pointed out that the two countries take different paths; while the United States practices capitalism, China practices socialism. Such difference is nothing new and will continue to exist. Leadership of the CPC and China’s socialist system have the support of 1.4 billion people. They are the fundamental guarantee for China’s development and stability. For China and the United States to get along, it is vital to recognize and respect such difference. Neither side should try to remold the other in one’s own image, or seek to change or even subvert the other’s system. Instead of talking in one way and acting in another, the United States needs to honor its commitments with concrete action.

President Xi underscored that China and the United States are two major countries with different histories, cultures, social systems and development paths. There have been and will continue to be differences between the two countries. Such differences should not become an obstacle to growing China-U.S. relations. There is always competition in the world, but competition should be about learning from each other to become one’s better self and make progress together, not about taking others down in a zero-sum game. The Chinese nation has the proud tradition of standing up for itself. Suppression and containment will only strengthen the will and boost the morale of the Chinese people. Starting a trade war or a technology war, building walls and barriers, and pushing for decoupling and severing supply chains run counter to the principles of market economy and undermine international trade rules. Such attempts serve no one’s interests. We oppose politicizing and weaponizing economic and trade ties as well as exchanges in science and technology. Under the current circumstances, China and the United States share more, not less, common interests. It is in our mutual and fundamental interest to prevent conflict and confrontation and achieve peaceful coexistence. The two economies are deeply integrated, and both face new tasks in development. It is in our mutual interest to benefit from each other’s development. It is also in our mutual interest to promote post-COVID global recovery, tackle climate change and resolve regional issues through China-U.S. coordination and cooperation. The two sides need to respect each other, pursue mutual benefit, focus on the larger picture, and nurture a sound atmosphere and stable relations for cooperation.

President Biden noted that he has known President Xi for many years and maintained regular communication, but nothing could substitute for the kind of face-to-face meeting today. President Biden congratulated President Xi on his re-election as General Secretary of the CPC Central Committee. As two major countries, the United States and China have a responsibility to keep a constructive relationship. The U.S. side is committed to keeping the channels of communication open between the two presidents and at all levels of government, so as to allow candid conversations on issues where the two sides disagree, and to strengthen necessary cooperation and play a key role in addressing climate change, food security and other important global challenges. This is vitally important to the two countries and peoples, and also very important to the whole world. President Biden reaffirmed that a stable and prosperous China is good for the United States and the world. The United States respects China’s system, and does not seek to change it. The United States does not seek a new Cold War, does not seek to revitalize alliances against China, does not support “Taiwan independence”, does not support “two Chinas” or “one China, one Taiwan”, and has no intention to have a conflict with China. The U.S. side has no intention to seek “de-coupling” from China, to halt China’s economic development, or to contain China.

President Biden said that how the U.S-China relationship develops is of crucial importance to the future of the world. The United States and China have a shared responsibility to show the world that they can manage their differences, and avoid and prevent misunderstandings and misperceptions or fierce competition from veering into confrontation or conflict. The U.S. side shares the view that it is necessary to work out the principles guiding U.S.-China relations. The two teams may continue discussions on the basis of the common understandings already in place, and strive for early agreement. The U.S. government is committed to the one-China policy. It does not seek to use the Taiwan question as a tool to contain China, and hopes to see peace and stability across the Taiwan Strait.

The two presidents agreed that their respective diplomatic teams should maintain strategic communication and conduct regular consultations; their financial teams will continue dialogue and coordination on macroeconomic policies, economic ties and trade; and the two countries will jointly work for the success of the 27th Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change. The two sides reached common understandings on conducting dialogue and cooperation in public health, agriculture and food security. They agreed to make good use of the China-U.S. joint working group to promote the resolution of more issues. They also agreed that people-to-people exchange is very important, and agreed to encourage the expansion of such exchange in all sectors.

The two presidents also exchanged views on the Ukraine crisis and other issues. President Xi pointed out that China is highly concerned about the current situation in Ukraine. He noted the four points about what must be done he had proposed soon after the outbreak of the crisis and the four things the international community must do together he had suggested recently. Facing a global, composite crisis like the one in Ukraine, it is important to give serious thought to the following: first, conflicts and wars produce no winner; second, there is no simple solution to a complex issue; and third, confrontation between major countries must be avoided. China has all along stood on the side of peace and will continue to encourage peace talks. We support and look forward to a resumption of peace talks between Russia and Ukraine. At the same time, we hope that the United States, NATO and the EU will conduct comprehensive dialogues with Russia.

Both presidents viewed the meeting as in-depth, candid and constructive. They instructed their teams to promptly follow up and implement the important common understandings reached between them, and take concrete actions to put China-U.S. relations back on the track of steady development. The two presidents agreed to maintain regular contact.

Ding Xuexiang, Wang Yi and He Lifeng, among others, were present at the meeting.

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2 dicembre 2022

Politica